Los incidentes en el proceso administrativo
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 151-168 |
Los incidentes en el proceso administrativo *
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Una interesante sentencia de la Sala 3.a del Tribunal Supremo, de que fue ponente Silva Melero, la sentencia de 14 de diciembre de 1965, sobre el problema del tratamiento jurídico de los incidentes de nulidad de actuaciones, nos sugiere el estudio del proceso incidental en esta rama del Derecho procesal 1.
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Uno de los supuestos de crisis objetivas es el cambio en el nexo lógico que liga a la pretensión con la oposición: al lado delPage 152 objeto principal surge otro secundario o accidental, que se conoce con el nombre de incidente 2. El incidente es, por tanto, la alteración procesal, que consiste en el nacimiento de cuestiones que no pertenecen al tema lógico normalmente establecido 3. Cuando en un proceso surge el incidente, para su decisión cabe adoptar dos posibles soluciones: que tenga lugar en el mismo proceso en que el incidente ha surgido, o que se arbitre otro proceso especial cuyo objeto consista, precisamente, en la cuestión incidental.
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El proceso incidental es aquel cuyo objeto es un incidente surgido en otro proceso. Y como el incidente es siempre una cuestión anormal o secundaria que viene a ser resuelta en el proceso incidental, de aquí que éste sea un proceso especial que tiende a facilitar el desarrollo de otro proceso.
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No siendo la anormalidad en que el incidente consiste privativa del proceso civil, y constituyendo el proceso incidental el instrumento más idóneo para su decisión, nada tiene de extraño que la figura se dé, con marcada importancia, en otras esferas procesales y, concretamente, en el campo del proceso administrativo 4.
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El proceso incidental puede ser definido, por tanto, como aquel proceso especial que tiende a facilitar el desarrollo de otro proceso, mediante la resolución de los incidentes que durante la pendencia.de éste pueden suscitarse 5.
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Es un proceso. Aun cuando existe una estrecha conexión con otro proceso en el que el incidente ha surgido, el proceso incidental tiene un objeto propio, claramente diferenciado, si bien sea accidental o secundario respecto del objeto de otro proceso que, por esta razón, puede ser calificado proceso principal.Page 153
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Es especial por razones jurídico-procesales. Pues está concebido para supuestos concretos, particularizados en razón a su función respecto de otro proceso.
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La nota específica que le diferencia de otros procesos especiales no es otra que la de su tendencia a facilitar el desarrollo de otro proceso, mediante la resolución de los incidentes que surjan durante su pendencia.
Cuando se trata del incidente de «nulidad de actuaciones», una S de 9 de noviembre de 1959 dice que «conforme a los preceptos concordantes de la Lec y a la doctrina de la jurisprudencia, tiene por finalidad conceder a las partes un medio de subsanar cualquier defecto u omisión que, no fuere susceptible de corregir por otro recurso procesal, con el designio de evitar las dilaciones y perjuicios que se ocasionarían en la prosecución del procedimiento, cuya invalidez hubiera que declarar, pero no puede reputarse adecuado ni admisible cuando ... es considerada y resuelta la cuestión incidental en la sentencia que pone fin al pleito».
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El fundamento del proceso incidental ya ha quedado señalado: no es otro que la conveniencia de crear un instrumento que permita resolver aquellas cuestiones incidentales que surjan en un proceso, con independencia del mismo.
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Sin embargo, a veces se han subrayado ciertos inconvenientes que ofrece el proceso incidental. Principalmente, que si bien debiera servir para desbrozar el camino al proceso principal, «prácticamente suele servir para convertir la marcha de éste en una carrera de obstáculos» 6. Esta objeción puede resultar válida en aquellos casos en que el proceso incidental supone una paralización del proceso principal, pero no en aquellos casos en que no impide la continuación de éste. De aquí el acertado criterio de la LJPage 154 al disponer que siempre «se sustanciarán en pieza separada y sin suspender el curso de los autos» (art. 126), norma que algún autor la ha estimado censurable, al aplicarse a la «nulidad de actuaciones», pues tiene el inconveniente de que, «al pasar al pronunciamiento especial y no interrumpir el curso del pleito, pueden causar otras nulidades» 7.
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La LJ dedica al proceso incidental un solo articulo, el 126, y otros a la «nulidad de actuaciones» (arts. 127 a 129). Por tanto, en aplicación de la disposición adicional sexta , habrá que acudir, como supletoria, a la Lec (arts. 741 a 761). Una S de 14 de diciembre de 1965 (ponente: Silva Melero) dice que «dentro del proceso contencioso-administrativo aparece con toda claridad la posibilidad de declarar lo que en la sección tercera del capítulo 5.°, título IV, LJ, se califica de invalidez de los actos procesales, por la vía incidental de la llamada «nulidad de actuaciones», siendo de notar que en relación al Ordenamiento jurídico anterior, texto refundido de 1952, por expresa declaración de la Exposición de Motivos de la normativa vigente en materia de recursos y su ordenación se dice literalmente que se mantienen en el nuevo texto en términos análogos a la Ley antigua, con innovaciones que se califican de «puramente técnicas», y en este aspecto se limita a negar a los que en el Ordenamiento anterior se denominaban recursos de aclaración y nulidad de actuaciones la naturaleza jurídica de recursos, para designarlos sin especificación, como cuestiones incidentales».
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Según el artículo 741, Lec, «las cuestiones incidentales... que se promuevan en toda clase de juicios... y no tengan señalada en esta Ley tramitación especial, se ventilarán por los trámites que se establecen en el presente título». Por tanto, se impone una distinción fundamental:Page 155
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Incidentes que tengan señalada en la Ley una tramitación especial. En estos casos se acudirá a su regulación específica. La LJ se refiere a algunos incidentes especialmente 8.
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Incidentes que no tengan señalada en la Ley una tramitación especial. Se aplicarán las normas contenidas en el título III del libro II, Lec, con las especialidades contenidas en la LJ. De aquí que sólo pueda plantearse una cuestión incidental en este proceso especial cuando la Ley no prevea otra tramitación.
El estudio de estas normas generales, en cuanto son aplicables al proceso administrativo, es el objeto del presente artículo.
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Dada la naturaleza del proceso incidental que tiende a facilitar el desarrollo de otro principal, es lógica la regla general que atribuye su conocimiento al órgano jurisdiccional que conoce del proceso principal. El art. 8.°, párrafo 1, LJ (de modo análogo al artículo 55, Lec), dispone que «los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa que fueren competentes para conocer de un asunto, la tendrán también para todas sus incidencias».
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La misma regla rige cuando el proceso incidental versare sobre la «nulidad de actuaciones». Ahora bien, aun cuando tenga competencia para conocer del incidente de nulidad el mismo ór-Page 156gano jurisdiccional que conoce del proceso principal, varía su composición. Según el artículo 128, LJ, hay que tener en cuenta las normas siguientes 9:
a') Si se trata de una Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial, conocerá del incidente la propia Sala, «completada con el Presidente de la Audiencia y el Magistrado más antiguo de la Sala de lo civil» (art. 128, párrafo 1, LJ).
b') Si se trata de una de las Salas del Tribunal Supremo, conocerá del incidente la misma Sala, «constituida según lo dispuesto en el articulo 16, párrafo 5, apartado a)» (art. 128, párrafo 2, LJ), es decir, integrada por el «Presidente de la Sala y seis Magistrados».
Serán partes en el proceso incidental las mismas que lo son en el proceso principal. Su legitimación viene dada en función de la cuestión incidental planteada, de tal modo que puede haber una inversión en su posición procesal y actuar en el proceso incidental como demandante la que es demandada en el principal, y como demandada la que en éste es demandante. Por ejemplo, en un incidente de nulidad de actuaciones porque el demandante presentó el escrito de demanda sin firma de abogado, será demandante el que es demandado en el proceso principal.
Para que, según el artículo 742, Lec, pueda deducirse una pretensión incidental, es necesario que se dé alguna de las circunstancias siguientes: que tenga relación inmediata con la deducida en el proceso principal o que.se refiera a la validez del procedimiento. Ya lo exigía el artículo 173 del derogado Reglamento de lo contencioso, al recoger el contenido del artículo 742, Lec, y el mismo había insistido alguna decisión jurisprudencial, como el APage 157 de 4 de junio de 1936, al afirmar que para que una cuestión se califique de incidente debe «tener relación inmediata con el asunto principal que sea objeto del litigio, o con la validez del procedimiento». Esto es, se exige que el objeto del proceso incidental sea un...
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