La incidencia de las políticas sociolaborales en la Seguridad Social

Cargo del AutorProfesores Titulares de la Universidad Pompeu Fabra de Barce

1. Los modelos de Seguridad Social

El punto de partida de los actuales sistemas de Seguridad Social se produce tras la Segunda Guerra Mundial. En 1941, el Gobierno británico encargó a una comisión, presidida por William Beveridge (considerado como el fundador de la Seguridad Social), la reforma de los distintos seguros sociales que existían (al igual que en el resto de los países europeos) en el Reino Unido. Uno de los informes elaborados por la Comisión, y que fue conocido como Plan Beveridge, supuso la instauración en Gran Bretaña de un auténtico sistema de Seguridad Social.1

Frente a los antiguos seguros sociales, el sistema de Seguridad Social se articulaba sobre toda una serie de notas comunes que constituyen, precisamente, los principios caracterizadores de un verdadero sistema de Seguridad Social y que serían:

1) La ampliación del ámbito subjetivo de cobertura, en una tendencia hacia la universalización en la acción protectora que tendría que abarcar no sólo a trabajadores, sino a todos los ciudadanos.

2) La creación de órganos administrativos específicos encargados de gestionar las prestaciones.

3) La progresiva uniformidad o tendencia igualadora de la protección, que debería atender toda situación de necesidad, independientemente del carácter profesional o no del riesgo.

4) Una mayor intervención del Estado en la financiación del sistema (mayor si cabe que la existente con los seguros sociales).

Desde esta perspectiva, frente a la protección exclusiva de los asegurados en los seguros sociales, el sistema de Seguridad Social propugna la universalidad de la protección. Ante la cobertura de los específicos riesgos, se pasa a la cobertura de los estados de necesidad con abstracción del riesgo que la produzca. Y frente al carácter semipúblico de las entidades aseguradoras, se pasa a una publificación de entidades y organismos estatales, de manera que el protagonismo estatal en la gestión y en la financiación es esencial. Y todo ello unido a un intento de establecer prestaciones suficientes que aseguren el principio de solidaridad o redistribución.

Como ha señalado la doctrina científica: "El mérito de Beveridge consiste en asumir las dos tradiciones europeas en materia de protección social: la de origen escandinavo y de su propio país, que pivotaba sobre la necesidad de no abandonar a su suerte a la población más indigente; y la de cuño germánico, los seguros sociales creados por Bismarck, que parte de la base de garantizar a la población asalariada el percibo de unas rentas de sustitución de las rentas profesionales dejadas de percibir como consecuencia de determinadas contingencias: incapacidad temporal, incapacidad permanente, paro, jubilación y muerte o supervivencia, así como brindar también a esta población trabajadora asistencia sanitaria".2

Efectuada esta breve referencia al origen del sistema de Seguridad Social, tradicionalmente se han distinguido dos grandes modelos de seguridad social: el modelo contributivo, de origen germánico, y el modelo asistencial, de origen anglosajón. Sin embargo, la tendencia dominante en la actualidad es la unificación o la convergencia de ambos sistemas, ante la dificultad de presentarlos en su estado puro. Pasemos a analizar cada uno de los mismos.

a) Modelo continental o contributivo. El modelo continental (germánico) o contributivo (profesional) tiene sus orígenes en los seguros sociales del canciller Bismarck en Alemania, pero a diferencia de éstos parte de la unidad en la gestión del sistema de seguridad social, así como de la solidaridad financiera. Se caracteriza porque:

- El ámbito subjetivo de actuación sigue recayendo en un colectivo específico como es el de los trabajadores, de modo que no se prescinde del criterio de la profesionalidad.

- Vincula la acción protectora al riesgo, acentuando el carácter profesional del mismo. En tercer lugar, se caracteriza por una estructura de la acción protectora diversificada y no uniforme (ya que vincula la cuantía de las prestaciones a la previa cotización).

- Valora la aportación de los beneficiarios de las prestaciones a las previas cotizaciones, que es precisamente el dato que lleva a calificarlo como de sistema contributivo.

b) Modelo atlántico o asistencial. El modelo atlántico (anglosajón) o asistencial (universal) tiene sus orígenes en el Plan Beveridge. Se caracteriza por:

- El carácter asistencial de las prestaciones, ya que no las vincula a la previa cotización.

- El disfrute de ciertas prestaciones, no exige ninguna cotización anterior; el ámbito de protección de este modelo se caracteriza por su universalidad subjetiva.

- La no vinculación de la prestación a la cuantía de una cuota previa, lo que comporta que las prestaciones sean más uniformes; las prestaciones económicas otorgadas por encima de un cierto mínimo existencial no deben ser proporcionales a las cotizaciones.

- La vía de financiación del sistema, es predominantemente fiscal (mediante impuestos).

La evolución posterior de los distintos sistemas nacionales de Seguridad Social ha puesto de manifiesto la aproximación de ambos modelos, y en los últimos años se ha asistido a una progresiva convergencia. En los países desarrollados, la mayoría de los sistemas de seguridad social son sistemas mixtos que contienen características de ambos modelos y en los cuales concurren principios contributivos y principios asistenciales. De este modo, junto con las prestaciones condicionadas al factor de laboralidad, habrá prestaciones que se otorgan a todos los ciudadanos, independientemente de su profesionalidad. Asimismo, junto con las prestaciones cuyo otorgamiento se condiciona a previas cotizaciones, existen otras que prescinden de ello y son financiadas a cargo de los presupuestos generales del Estado.

Las líneas de tendencia de este sistema mixto de Seguridad Social que por otra parte es el existente hoy en día en nuestro país, se caracterizan principalmente por la universalización del ámbito subjetivo de aplicación, por la cobertura de estados de necesidad, por el establecimiento de prestaciones suficientes y por la publificación en su gestión.

2. El modelo constitucional español de Seguridad Social

La Constitución Española no ha supuesto una alteración sustancial en la configuración de la acción protectora de la Seguridad Social, sino más bien adopta una línea continuista con los textos legales que la regulaban en el régimen anterior. El modelo constitucional de Seguridad Social sigue respetando un ideal de cobertura acorde con los textos internacionales, como son el Convenio 102 de la OIT, y los textos comunitarios, por ejemplo el Reglamento 1408/1971 CEE de 14 de junio y la regulación que efectúa sobre las distintas ramas de la Seguridad Social.

La Seguridad Social aparece recogida en el artículo 41 del texto constitucional español, e incluida, por tanto, dentro de los principios rectores de la política social y económica (título I, capítulo III). Según este precepto, "los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres". Dicho precepto plantea dos cuestiones de orden sistemático que conviene clarificar.3

- La primera cuestión de orden sistemático, consiste en que la ubicación de este precepto determina que las garantías de que goza según el artículo 53 CE sean ciertamente limitadas, como lo son las del resto de los principios rectores de la política social y económica. Por lo tanto, la CE no otorga directamente a los ciudadanos un "derecho a la Seguridad Social", sino que este derecho sólo existirá a partir del momento en que el legislador ordinario haya creado dicho sistema. Esto no excluye la importancia de la incardinación constitucional de la seguridad social, lo cual tiene tres consecuencias.

- La primera es que el legislador ordinario no puede hacer desaparecer el sistema de Seguridad Social (la ley que hiciera tal cosa sería inconstitucional).

- La segunda consecuencia consiste en que el legislador no sólo no puede suprimir el sistema de Seguridad Social sino que, además, debe organizarlo de acuerdo con las directrices o principios básicos contenidos en el artículo 41.

- Y la tercera consecuencia es que las normas infraconstitucionales deben ser interpretadas de la forma más coherente con dichos principios, lo que no impide el recurso de inconstitucionalidad contra las normas que contradigan el carácter vinculante de este precepto.

- La segunda cuestión de orden sistemático es que el artículo 41 se refiere a "situaciones de necesidad" en general, sin mayor especificación (a excepción del desempleo), y sin embargo hay otros varios artículos CE que se refieren a aspectos que tradicionalmente han formado parte del ámbito de protección de la seguridad social, tales como la salud (artículo 43), las pensiones de jubilación (artículo 50), la integración de los minusválidos (artículo 49) o incluso la protección de la familia (artículo 39).

Por tanto, otros preceptos completan el esquema constitucional. Por ejemplo:

1) el artículo 25.2, donde se señala que el condenado a pena de prisión tendrá derecho "a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social"; 2) el artículo 39.1, al señalar que los poderes públicos asegurarán la "protección social, económica y jurídica de la familia"; 3) el artículo 40.1, que indica que los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y que realizarán una "política orientada al pleno empleo", a la readaptación profesional y a la seguridad e higiene en el trabajo (artículo 40.2); 4) el artículo 42, que reconoce la protección de los emigrantes; 5) el artículo 43.1 al reconocer el derecho a la protección de la salud; 6) el artículo 49, que señala que los poderes públicos realizarán una política de previsión, tratamiento, rehabilitación...

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