Capacidad laboral de los incapaces : la prestación de incapacidad permanente como intento de síntesis entre calificaciones contradictorias
| Autor | Santiago González Ortega |
| Cargo del Autor | Catedrático, Universidad Pablo de Olavide. |
| Páginas | 163-204 |
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Desde el punto de vista de su régimen jurídico, la de incapacidad permanente es una prestación compleja, si bien esta condición no es una novedad en el ámbito de la Seguridad Social. Ahora bien, en materia de Seguridad Social, la complejidad de las regulaciones jurídicas ha de valorarse no tanto desde el punto de vista de si lo son o no, sino más bien de si lo tienen que ser inevitablemente. Y esto tiene que ver con el diseño legal de la prestación, con la claridad u oscuridad de la función que se le asigna, con la adecuación entre objetivos y articulación jurídica, y con la propia coherencia interna del sistema de protección social. Cuestiones todas ellas que surgirán a lo largo de este trabajo de análisis jurisprudencial.
Con carácter general, la incapacidad permanente constituye una protección contra la situación de necesidad consistente en la imposibilidad personal (física, médica o material) de obtener ingresos para la subsistencia. Una protección que se articula, por una parte, como una incapacidad general de muy alto grado (un 65 por 100), unida a la carencia o exigüidad de los recursos que se obtienen. Es la que el art. 144 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social (RD Legislativo 1/1994, de 20 de junio; LGSS, en adelante) llama "invalidez en su modalidad no contributiva". En cuanto incapacidad general o absoluta, su tratamiento legal es razonablemente claro y poco problemático y, en consecuencia, tampoco lo es particularmente el abordaje jurisprudencial de la misma.
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En efecto, los requisitos de edad (entre dieciocho y sesenta y cinco años) y residencia (los cinco años totales, de los cuales dos inmediatamente anteriores a la fecha de la solicitud de la pensión) están justificados y no presentan especial dificultad aplicativa. Así, las edades mínima y máxima sirven para marcar el tiempo de actividad donde la protección por incapacidad es más lógica ya que, en edades inferiores, otras son las herramientas de tutela (dentro del campo de la protección familiar), y, en edades superiores, el régimen de la jubilación (que aquí pudiera mejor calificarse como de vejez) resulta más adecuada. Por su parte, la residencia de una mínima duración es expresiva de la permanencia del vínculo de convivencia y de pertenencia del sujeto a la comunidad a la que se demanda protección, como un soporte imprescindible y lógico del ejercicio de la solidaridad que inspira las prestaciones no contributivas.
En segundo lugar, la incapacidad que se valora en el caso de la no contributiva es genérica y no relacional. Es decir, que puede objetivarse sin necesidad de establecer la comparación con el variable y subjetivo referente del trabajo desempeñado por el solicitante para el que se declara esa incapacidad. Se trata, además, de un umbral de invalidez muy significativo por cuanto elevado ya que, como se ha indicado, debe ser al menos de un 65 por 100 de la capacidad personal del potencial beneficiario. Por ambas razones, la incapacidad es más fácilmente objetivable y puede, en consecuencia, determinarse por baremo menos problemáticamente. Sólo la fijación del umbral de recursos que establece la línea divisoria entre la carencia o la existencia de medios de subsistencia, así como la forma de cómputo de los que se obtienen, ofrecen algo más de complejidad debido a una serie de factores. Como, por ejemplo, la utilización de la totalidad de los recursos de la unidad de convivencia considerándola una unidad económica; la identificación de los ingresos computables y la forma de hacerlo; o, en fin, la incidencia de la variación de los recursos (por actividades productivas de los miembros de la unidad de convivencia o por el trabajo del propio inválido) en la situación de necesidad.
En este esquema, la prestación de incapacidad permanente en su modalidad no contributiva no presenta, como se ha repetido, problemas particulares. Dejando al margen la crítica, de índole más general, a la existencia misma de este tipo de contingencia y a su no integración en un diseño más general de tutela de la carencia de recursos y de la situación real de necesidad existente. Como sería el caso de los que se vienen denominando como "salario ciudadano", "salario de solidaridad", o "renta ciudadana básica"; esto es, la prestación económica
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establecida en beneficio de cualquier persona que, en edad de trabajar, no obtiene empleo (por las razones que sean) y no consigue los ingresos mínimos necesarios para subsistir.
No sucede lo mismo con la incapacidad permanente para el trabajo (IP, en adelante). En primer lugar, porque no es genérica sino profesional, en el doble sentido de que es una incapacidad para trabajar y de quien es o ha sido trabajador profesional. También, porque se trata de una incapacidad relacional; relación que se establece, para deter-minar el grado de la incapacidad, no sólo respecto de todo trabajo (la IP absoluta), sino también por lo que hace al trabajo que se venía desempeñando (IP total o parcial). Lo anterior fuerza a traer a colación la condición profesional del trabajador así como la individualidad o singularidad de su desempeño profesional, poniendo en conexión el concreto trabajo con el concreto trabajador que padece una concreta reducción anatómica o funcional. Si esta singularización no fuera ya suficientemente problemática, el impacto de esa incapacidad personal, para ser establecido de forma precisa, requiere la fijación de grados o niveles, de diferenciación interna igualmente problemática. Pero es que, además, la individualización de la incapacidad hace cumplir a la prestación una función sustitutoria de los ingresos previos de activo y que ya no pueden, teóricamente, obtenerse; de aquí la necesaria relevancia de los recursos previos (a través de la base reguladora de la prestación) y de la diferente intensidad de la tutela según los grados de la incapacidad.
Por otra parte, tratándose de una incapacidad relacional e individualizada y, además, graduada, es inevitable articular un sistema revisorio que controle y actualice la protección al compás de la evolución de la incapacidad; una evolución que puede adquirir matices muy diversos y orientarse en varios sentidos, mucho más si la incapacidad sufre la incidencia de nuevas lesiones de diferente origen. Finalmente, al referirse la incapacidad profesional a la imposibilidad de obtener ingresos por el desempeño de un trabajo, es claro que esta prestación está relacionada con las oportunidades de trabajo que pudieran surgirle al incapacitado; lo que obliga a atender a la cuestión de las compatibilidades o incompatibilidades entre prestación y trabajo.
Lo dicho, entre otras razones, hace inevitablemente más compleja la prestación profesional de IP, con una estructura donde resaltan los elementos conflictivos siguientes:
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La propia forma de definir la IP. Siendo relacional e individualizada, su aplicación concreta se manifiesta en un casuismo incontrolable donde es imposible establecer reglas genera-
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les o criterios estandarizados. Así se puso de manifiesto en el frustrado intento de establecer reglamentariamente una especie de baremo o forma objetiva de fijar la incapacidad profesional y su grado o intensidad; al margen de que la práctica haya generado algún tipo de referente respecto de determinado tipo de enfermedades o dolencias incapacitantes. De forma que puede decirse que no hay incapacidades sino trabajadores incapaces. B) Puesto que la IP está graduada, existe en cada individuo una capacidad residual; más o menos grande según la IP, pero existente incluso en la de más alto grado (IPA). Lo anterior permite el desempeño paralelo de trabajos cuya realidad concreta puede poner en cuestión la propia existencia de la IP; lo que estará relacionado con la función que se estime cumple la prestación. Estableciéndose la compatibilidad entre IP y trabajo, si se trata de cubrir la pérdida de ingresos previos; y negándola si se pretende que la IP funcione como alternativa de ingresos puesto que la propia prestación de IP ya los proporciona. La LGSS ha optado por lo primero, dando por hecho que la incapacidad (que es lo que se protege) es imposibilidad de obtener ingresos (en ese mismo nivel) de la fuente (la actividad) de la que se obtenían, y no tanto una imposibilidad general de ganancia. Siendo así, ello fuerza a un peculiar y matizado tratamiento de la incompatibilidad y de la conexión entre IP y actividad profesional. C) Relacionado con lo anterior, es preciso tener en cuenta la posible apertura de procesos sucesivos (lo que sucede muy frecuentemente) de IP que se suman a los preexistentes; normalmente agravando la incapacidad previa, o siendo reconducidos a situaciones de agravación con una diferente calificación.
De otra parte, la situación fronteriza de la IP respecto de otras prestaciones del sistema (no siempre atendida ni bien resuelta) introduce también complejidad y hace resaltar aspectos conflictivos en su relación con esas otras prestaciones. Como es fácilmente imaginable, la IP es fronteriza de tres prestaciones: la incapacidad temporal (sobre todo cuando se trata de una incapacidad temporal sostenida en el tiempo, de amplia duración y, en consecuencia, cercana ya a la IP, originando numerosas cuestiones en relación con el tránsito de una...
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