Impuestos locales
| Autor | Leopoldo Gonzalo y González |
| Cargo del Autor | Catedrático de Hacienda Pública y Sistema Fiscal (UNED) Profesor Ordinario de Derecho Financiero y Tributario (UPCO-ICADE) |
| Páginas | 803-827 |
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Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales
El artículo 142 de la Constitución de 1978 establece que «las haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y las Comunidades Autónomas». Y para dar cumplimiento a este precepto constitucional se promulgaron la L. 7/1985, de Bases de Régimen Local y la LRHL, de 1988. La Ley 51/2002, de reforma de ésta última ha sido promulgada con el propósito de: a) potenciar la autonomía municipal, aumentando la capacidad financiera y el margen de decisión tributaria de los ayuntamientos; b) facilitar la gestión tributaria de estas entidades locales mediante la reducción de las obligaciones fiscales y la creación de nuevos mecanismos de gestión; y c) fortalecer el principio de suficiencia a través de una nueva regulación de la participación de los ayuntamientos en los ingresos del Estado. Si atendemos a los objetivos económicos y sociales más amplios de esta nueva norma, pueden destacarse los siguientes: a’) Impulsar la creación de empleo (básicamente a través de la supresión del IAE para las personas físicas, esto es, para el 92 por 100 de los contribuyentes actuales por este impuesto; b’) Extender el ámbito de las bonificaciones sociales (p.e.: excluyendo las superficies que las empresas dediquen a guarderías y otros fines análogos del cálculo de la cuota del IAE, o estableciendo en el IBI bonificaciones a favor de las familias numerosas, y en el IVTM en relación con los vehículos de discapacitados); c’) Reforzar la política medioambiental (mediante, p.e.: el reconocimiento de bonificaciones en el IAE para las empresas que produzcan o utilicen
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energías renovables, así como en el IVTM cuando se trate de carburantes o motores menos contaminantes; d’) Adaptar el IAE a la realidad econó-mica de determinadas empresas, como las de telefonía móvil.
En realidad, las únicas entidades locales a las que la normativa vigente reconoce potestad impositiva propia son los municipios, pues salvo los recargos que sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas y el Impuesto sobre Bienes Inmuebles —ambos municipales— pueden establecer las provincias y las áreas metropolitanas, respectivamente, las comarcas y demás entidades de este carácter sólo pueden exigir tasas y contribuciones especiales.
Los principios establecidos por la LRHL para la ordenación de los tributos locales, en general, son los siguientes: 1.º) No podrán someter a gravamen los bienes situados, actividades desarrolladas, rendimientos originados ni gastos realizados fuera del territorio de la respectiva Entidad; 2.º) No podrán gravar, como tales, negocios, actos o hechos celebrados o realizados fuera del territorio de la Entidad impositora, ni el ejercicio o la transmisión de bienes, derechos u obligaciones que no hayan nacido o hubieran de cumplirse en dicho territorio; y 3.º) No deberán implicar obstáculo alguno para la libre circulación de personas, mercancías o servicios y capitales, ni afectar a la fijación de la residencia de las personas o a la ubicación de empresas y capitales dentro del territorio español, sin que ello obste para que las Entidades locales puedan instrumentar la ordenación urbanística de su territorio.
Los fundamentos de las anteriores directrices ordenadoras de la tributación local, no son otros que el principio del beneficio como criterio de reparto del coste de los servicios públicos locales y la evitación de distorsiones fiscales interterritoriales: de ahí la común vinculación de sujetos, hechos y materias imponibles al elemento locacional o territorio de la respectiva Entidad.
Pero la LRHL trató de dar cumplimiento también a otro principio tributario de rango constitucional: el principio de reserva de ley. En efecto, el artículo 31.1 de la Constitución establece, como es bien sabido, que «sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley». Ello implica no sólo que los impuestos hayan de ser establecidos mediante una norma jurídica con rango formal de ley, sino también que la misma fije y regule sus elementos esenciales. Por eso fue la propia LRHL —y la Ley 51/2002 ha confirmado el esquema por ésta establecido— la que, para la consecución de la suficiencia financiera y la autonomía de los municipios, fijó directamente la estructura del sistema impositivo que les corresponde. Dicho sistema presenta el siguiente aspecto:
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Impuestos municipales de aplicación obligatoria
a) Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).
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Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
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Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).
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Impuestos municipales de aplicación voluntaria
d) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
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Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).
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Impuesto sobre Gastos Suntuarios (IGS).
La LRHL establece además las normas que se sintetizan a continuación: a’) Las Entidades locales podrán delegar en la Comunidad Autónoma o en otras Entidades locales en cuyo territorio estén integradas, las facultades de gestión, inspección y recaudación que tienen atribuidas legalmente; b’) No podrán reconocerse otros beneficios fiscales en los tributos locales que los expresamente previstos en las normas con rango de ley o los derivados de la aplicación de los tratados internacionales suscritos por España; c’) Los intereses de demora y el recargo de apremio en los tributos locales se exigirán y determinarán en los mismos casos, forma y cuantía que los previstos en relación con los ingresos del Estado; d’) En materia de tributos locales se aplicará el régimen de infracciones y sanciones establecido por la LGT y disposiciones que la desarrollen, ajustándose también a esta misma normativa los procedimientos de gestión, liquidación, inspección y recaudación de dichos tributos; e’) Las Entidades locales deberán acordar la imposición y supresión de sus tributos propios y aprobar las ordenanzas fiscales reguladoras de los mismos, excepto cuando se trate de los impuestos municipales de aplicación obligatoria; f’) Las ordenanzas fiscales (excepto en lo relativo a los citados impuestos obligatorios) deberán contener, al menos: la determinación del hecho imponible, el sujeto pasivo, el responsable, las exenciones y bonificaciones, las bases imponibles y liquidable, el tipo de gravamen o la cuota tributaria, el período impositivo y la fecha de devengo de cada tributo.
Antes de abordar el examen de los impuestos municipales propiamente dichos, tanto obligatorios como potestativos, recordemos que la LRHL (artículo 38.2) señala que las Entidades locales podrán establecer recargos
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sobre los impuestos propios de la respectiva Comunidad Autónoma y de otras Entidades locales, en los casos expresamente previstos por las leyes de dichas Comunidades.
Y, por último, que la tantas veces citada LRHL (Título V) prevé la existencia de Regímenes especiales en relación con los municipios de Madrid y Barcelona, así como con Ceuta y Melilla, y las Entidades locales de Navarra y el País Vasco.
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El IAE es un impuesto directo, real u objetivo y periódico que grava el mero ejercicio en el territorio nacional de actividades económicas (empresariales, profesionales y artísticas), se ejerzan éstas o no en local determinado y estén o no especificadas en las Tarifas del Impuesto.
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Hecho imponible
El hecho imponible del IAE, ya expresado en la definición anterior («mero ejercicio en...») precisa aclarar, al menos, tres cuestiones: ¿Qué se entiende por actividades económicas? ¿Qué se considera mero ejercicio de las mismas? ¿Y qué ha de entenderse por local a efectos del Impuesto?
Por actividad económica ha de entenderse toda actividad empresarial, profesional o artística que suponga la ordenación por cuenta propia de medios de producción y de recursos humanos, o de uno solo de ellos, con la finalidad de intervenir en la producción o distribución de bienes o servicios. En particular, se consideran como tales las actividades siguientes: ganadería independiente, minería, comercio, industria y servicios; no teniendo esta consideración, por el contrario, la agricultura y las actividades forestales, pesqueras y de ganadería dependiente. Tampoco constituyen actividad económica a efectos del IAE, la utilización de medios de transporte propios ni la reparación en talleres propios, si con ellos no se prestan servicios a terceros. La LRHL declara, además, fuera del hecho imponible a la enajenación de elementos del activo fijo de las empresas, inventariados como tal inmovilizado con más de dos años de antelación a la fecha de su
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transmisión, la venta de productos que se reciban en pago de trabajos personales o servicios profesionales, la exposición de artículos con el fin exclusivo de decoración o adorno del establecimiento, y la realización de un solo acto u operación aislada de venta menor.
El mero ejercicio de la actividad...
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