El impuesto europeo sobre las transacciones financieras a la luz de los principios comunitarios

AutorIgnacio Javier López Bustabad
CargoPersonal Investigador en Formación. Universidad de A Coruña. Facultad de Derecho
Páginas35-68

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I Introducción

Hace ya más de un lustro, fruto de la crisis financiera de 2007-2008, volvió a introducirse en la escena política y académica la idea de establecer un impuesto sobre el sector financiero en un marco global. Como se puede entrever no es la primera vez que esta posibilidad se somete a debate, siendo las sucesivas crisis económicas las que, como caldo de cultivo, han despertado el interés de los Ejecutivos y de la comunidad científica por tratar de adoptar un impuesto sobre las actividades financieras.

Sin embargo, son múltiples los factores y elementos que hacen que la crisis actual difiera de las anteriores, y que explican por qué en estos momentos el Impuesto sobre las Transacciones Financieras (en adelante ITF) alcanza una importancia capital. Así, se concibe como una herramienta fiscal destinada a desincentivar las operaciones especulativas que propiciaron la crisis financiera, dotando al sistema de mayor estabilidad y evitando crisis futuras. Pero también se destacan sus cualidades como medida de justicia tributaria, sirviendo para sufragar los cuantiosos recursos públicos destinados a rescatar al sector financiero. Y por último, responde a un instrumento de equidad fiscal de forma que no solo sean los ciudadanos y los demás sectores económicos los que resulten gravados a fin de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos.

Como hemos dicho, se trata de una cuestión continua a lo largo de las Historia moderna, y por ello, la primera parte del presente trabajo tiene como objetivo nuclear trazar el iter seguido a nivel inter-nacional y comunitario, destacando los principales hitos en los que se fraguó el debate sobre el ITF. Dicho recorrido pondrá de manifiesto que la exacción sobre las transacciones financieras no responde a una idea novedosa, sino que se manifiesta como opción fiscal recurrente ante las sucesivas crisis económicas, proponiéndose múltiples opciones, ninguna de las cuales ha llegado a implementarse por no alcanzar el consenso necesario.

Lo anterior es predicable de la propuesta europea actual, que si bien goza del apoyo coordinado de los Estados de mayor peso económico de la Unión, a salvedad del Reino Unido, son motivos político -económicos, pero también jurídicos, los que obstaculizan el éxito de la medida. Por ello, resulta interesante profundizar en las razones técnico- jurídicas que empecen el establecimiento efectivo del tributo a analizar.

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Así las cosas, pasaremos a centrarnos en el ámbito territorial de aplicación establecido en el artículo 4 de la Propuesta de 2013, por contener algunas previsiones que polarizarán el debate, en concreto, el llamado "principio de la contraparte" y el "principio de emisión". Por tanto, uno de los objetivos del presente trabajo es analizar los criterios de aplicación territorial del ITF, en particular, el principio de la contraparte y de emisión. Y ello porque estos dos principios no solo han abierto un amplio debate doctrinal, sino que además de ser rechazados por algunos Estados miembros, han sido objeto de recurso ante el TJUE y de discusión entre los Servicios jurídicos del Consejo de la UE y de la Comisión Europea. Así, al calor del debate judicial, institucional y doctrinal, se suscitan dudas en cuanto a su compatibilidad con el Derecho de la Unión Europea, en especial, en razón de la posible colisión con las libertades de circulación.

En este sentido, será objeto de examen el principio de la contraparte y del lugar de emisión como criterios de conexión utilizados en aplicación del principio de territorialidad, los efectos discriminatorios que de ellos se pueden derivar y la posible violación de la libertad de circulación de capitales.

Por último, trataremos de apuntar algunos otros puntos de conflicto como los efectos distorsionantes que el ITF podría ocasionar a la competencia, su relación con el principio de neutralidad, o la problemática en torno a la cláusula de excepción del artículo 4.3 de la Propuesta de Directiva.

En suma, se trata de arrojar un poco de luz a cuestiones polémicas que han contribuido, en la actualidad, a mantener vivo el debate, suscitándose en el seno de la Unión Europea y de la doctrina científica airadas controversias sobre el tema a analizar1.

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II Antecedentes

Interesa principiar este apartado trayendo a colación los postulados de JOHN M. KEYNES2asumidos, a posteriori, por JAMES TOBIN3por ser sustrato que nutrirán los debates posteriores. Si bien es cierto que las condiciones socioeconómicas globales han mutado significativamente desde la propuesta Tobin, advirtiéndose notables distingos entre las propuestas actuales y la originaria, los planteamientos de ambos autores, no sólo son el germen de los sucesivos posicionamientos político-académicos, sino que sus propuestas y las actuales participan de un propósito nuclear, a saber, minimizar la especulación de los mercados financieros.

Así, el espíritu que insufla los planteamientos actuales se cohonesta con los postulados de los citados autores al entender el tributo como una medida fiscal dirigida a combatir las transacciones especulativas, lo que introduciría una mayor estabilidad en los mercados. Comparten también otros aspectos, ad exemplum, se propone un tipo impositivo reducido, se resalta su potencial recaudador y se aspira a un tributo de carácter global.

No obstante, concurren notables divergencias entre las propuestas, como el ámbito de aplicación. Por una parte, TOBIN se interesa por un tributo sobre las transacciones monetarias internacionales, mientras que las propuestas actuales exceden sobremanera de ese escueto ámbito de aplicación, proponiendo que se graven el conjunto de las actividades o transacciones financieras4.

Lo anterior no resulta baladí porque serán estos aspectos lo que polarizarán, de forma capital, los futuros debates académicos y políticos a nivel internacional, asumiéndose posiciones diametralmente opuestas a favor o en contra de la exacción objeto de análisis

No obstante, si bien es cierto que a propósito de cada una de las crisis que se fueron sucediendo a lo largo del siglo XX emergía esta

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figura fiscal como parte de las soluciones a adoptar5, la crisis económico-financiera actual introduce un elemento distintivo central.

El componente social se instaura como eje basilar del debate en detrimento de los aspectos técnicos. En otras palabras, el desgate de los Estados, y en especial el empobrecimiento injusto de una ciudadanía conminada a sufragar los desmanes del sector financiero, provocan un giro de tuerca en el debate político, focalizándose inicialmente ya no tanto en las objeciones técnicas que pudieran plantearse, sino en dar respuesta a los problemas sociales que la actuación de un sector descontrolado había generado. Por lo tanto, se cristaliza en el ideario de los distintos foros internacionales y europeos la idea de que el sector financiero ha desempeñado un papel fundamental en el desencadenamiento de la crisis, pero han sido los poderes públicos y los ciudadanos en su conjunto quienes han tenido que soportar los costes de la misma.

En este sentido, la virulencia de la crisis sobre los sectores más débiles de la población ha modulado el discurso adquiriendo, en una etapa inicial, una dimensión más social que económica, planteándose que los fondos obtenidos podrían emplearse para llevar a cabo futuros rescates bancarios cuando fueran necesarios y, de este modo, el coste de estos rescates no tendría que ser pagado directamente por los ciudadanos mediante sus impuestos, sino que sería soportado por el propio sector financiero.

Es expresivo de este cariz social que caracteriza al debate inicial el propio título del informe que el G20 solicita, tras la reunión de Pittsburg (2009), al Fondo Monetario Internacional intitulado "una contribución justa y sustancial por parte del sector financiero". Podríamos convenir que, a partir de este momento, comienza a gestarse, nuevamente, un interés sustancial por un impuesto sobre las transacciones financieras. Así las cosas, el Consejo Europeo, en la reunión celebrada los días 10 y 11 de diciembre de 2009, lanza una petición análoga al Fondo Monetario Internacional, con mención expresa de «una tasa mundial sobre transacciones financieras»6.

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Posteriormente, el Comité Económico y Social Europeo presentó el 18 de febrero de 2010 un Dictamen de iniciativa sobre el ITF7y el Parlamento Europeo adopta el 10 de marzo del 2010 una Resolución sobre una financiación innovadora a escala mundial y europea, que además pueda contribuir al presupuesto de la UE8.

Entremedias del debate político - institucional, académicos y organizaciones de la sociedad civil9empiezan a poner el acento en la oportunidad de introducir un impuesto de estas características. Son múltiples los razonamientos que se apuntan en el seno de los foros internacionales en los que se trata este tema. A modo de ejemplo, se arguye que un ITF operaría de escudo protector ante los riesgos sistémicos del sector financiero, supondría un medio de salvaguardarse de futuras crisis financieras y de compensar al sector público por los rescates financieros, ayudaría a redistribuir equitativamente la riqueza, y pondría fin a la infratributación del sector.

Esta plétora de bondades que se anudan a la introducción de un impuesto sobre las transacciones financieras asumidas no sólo por los más autorizados académicos, sino, lo que es más importante, por los máximos representantes políticos e institucionales, hacía vislumbrar la implementación exitosa del tributo.

Sin embargo, en la reunión del G20 en Toronto, celebrada el 26 y 27 de junio de 2010...

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