Impactos de la co-gestión de servicios públicos sobre el tercer sector
| Autor | Cecilia Rossel Odriozola |
| Páginas | 111-135 |
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A partir del análisis presentado en el capítulo anterior, es razonable formular hipótesis sobre si los nuevos formatos de participación y prestación de servicios de bienestar impactan sobre las estructuras institucionales tanto del Estado como del tercer Sector (Hodgkinson, 1989; Brown, Kenny, turner y Prince, 2000; Smith, 2002). En el primer caso, obliga a la burocracia tradicional a abrirse a la implicación de otros actores, modificando su lógica de trabajo y su rol, pasando a ser más un «regulador» o «mediador» que un prestador de servicios (Milward y Provan, 1993; Brodkin, 1997; clarke y newman, 1997; Zaidi, 1999; Grady, 1999; Pestoff, 2005). En el segundo caso, fuerza a las organizaciones del tercer Sector a cambiar su organización interna, a asumir la responsabilidad de tomar decisiones sobre políticas públicas y a responder a las demandas de accountability asociadas al trabajo con recursos públicos (Hatch, 1980; Leat, 1990; James, 1990: 24-25; Gronjberg, 1993: 46; Mulgan, 1997: 9).
En el presente capítulo se presta atención en este segundo grupo de impactos, analizando los aportes de la literatura y estableciendo dimensiones y categorías para el análisis empírico de las transformaciones ocurridas en el tercer Sector. El análisis se estructura en dos niveles: los impactos a corto plazo, y los impactos a medio y largo plazo.
La literatura identifica transformaciones relativamente inmediatas en las organizaciones prestadoras de servicios una vez que comienzan a colaborar repetidamente con la Administración. Estas transformaciones -que normal-mente se confirman poco tiempo después de que la co-gestión se instale como mecanismo para la implementación de las políticas- son: crecimiento del sec-
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tor, nuevos escenarios de competencia por los recursos, dependencia, burocratización, profesionalización y transformaciones en la gestión y estrategias de atención.
Quizás el cambio más evidente que el flujo de recursos desde la Administración ha generado en el tercer Sector es su crecimiento sostenido y consolidación como prestador de servicios sociales. varias investigaciones muestran cómo en países muy diferentes el uso sistemático de las subvenciones estatales y la co-gestión con las organizaciones no lucrativas para la prestación de servicios sociales ha aumentado el «market share» del sector (taylor, 2002: 89-91) en este área, así como el número de organizaciones y los recursos, tanto materiales como humanos que manejan (rudney, 1987; Salamon, 1987 y 1990; James, 1987; Knapp, robertson y thomason, 1990; Anheier, 1990; Kramer, 1992: 48; Smith y Lipsky, 1989; nowland-Foreman, 1998: 115; Salamon, Hems y chinnock, 2000; corbin, 1999; Salamon, 1989b; Salamon, Sokolowski y List, 2003)72.
El campo de acción de las organizaciones del tercer Sector se ha ampliado, y la consolidación de su papel de prestadores de servicios públicos también los ha ido involucrando, en una primera fase, en los espacios de toma de decisiones sobre los servicios que prestan, y en una segunda etapa, en la formulación de las políticas a nivel más general y a medio plazo (taylor, 2002; robinson y White, 1997).
Muchos estudios están mostrando que en una gran variedad de países el flujo de recursos gubernamentales hacia el sector no lucrativo se ha incrementado, pero en otros la tendencia ha sido la contraria, y las instancias de financiación a entidades para que presten servicios públicos no han escapado a los recortes generales llevados a cabo por los gobiernos en los últimos años73(Hodgkinson, 1989; tuckman, 1998; Salamon, 1989b; Hall, 2002: 88-89).
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Esta reciente reducción en el flujo de recursos públicos para la prestación de servicios y el aumento de organizaciones no lucrativas dispuestas a percibirlos ha abierto un nuevo escenario de competencia (Hodgkinson, 1989: 10; Saxon-Harrold, 1990: 127-128; Nowland-Foreman, 1998; Tuckman, 1998; dees, 1999), en el que la cooperación y el acuerdo entre iguales puede ser cada vez menos frecuente (chetkovich y Frumkin, 2002; Jerez y revilla, 1999: 39) y donde la comercialización de los servicios pasa a ser una práctica habitual en el sector (Lifset, 1989; Froelich, 1999; Salamon, 1989b; Seibel, 1990b)74.
Como se verá en secciones subsiguientes, esto puede contribuir a un debilitamiento de los valores de solidaridad y compromiso inherentes al universo de la sociedad civil, fortaleciendo la fragmentación y la pérdida progresiva de autonomía frente a la Administración (Salamon, 1990: 231; Brown y Kaleganonkar, 2002; Alexander, Nank y Stivers, 1999: 466-468)75.
El crecimiento del tercer Sector ha estado acompañado de un importante cambio en las fuentes de financiación de las organizaciones que lo constituyen76, dando paso a una clara dependencia económica respecto a los recursos estatales (Kramer y Grossman, 1987; Anheier, toepler y Sokolowski, 1997: 192-194; Nowland-Foreman, 1998: 115; Froelich, 1999; Saxon -Harrold, 126-128; Kramer, 1981 y 1994; Salamon, 1987 y 1989b)77.
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Muchos son los estudios e investigaciones que muestran que, cada vez más, la fuente primordial de financiación de las organizaciones del tercer Sector proviene de los gobiernos y, en particular, del traspaso de recursos para el desarrollo e implementación de programas y servicios sociales (tonkiss y Passey, 1999; Alexander, Nank y Stivers, 1999: 459-460; Vernis, 2000; Smith y Lipsky, 1989: 625; James, 1990: 23; nowland-Foreman, 1998; Kramer, 1987 y 1990).
Algunos autores han señalado que esta relación que se genera entre el Estado y las organizaciones sociales se parece a un «enlace de supervivencia» en el que si se retiraran los fondos públicos, las organizaciones correrían peligro de desaparecer (vernis, 2000: 248).
Este «enlace de supervivencia» impacta de diferentes formas sobre el tejido asociativo.
En primer lugar, como el flujo de recursos gubernamentales suele ser estable pero intermitente y variable de año a año, surge una evidente incertidumbre en el trabajo interno de las organizaciones y su capacidad de planificación a mediano y largo plazo es muy baja (Knapp, roberston y thomason, 1990: 213; Saxon-Harrold, 1990: 125; Alexander, Nank y Stivers, 1999: 460). A la vez, buena parte de los subsidios existentes no cubren la totalidad de los programas, y muchas veces llegan después que la entidad haya ejecutado el proyecto, lo que alimenta aún más esta inseguridad financiera (Knapp, robertson y thomason, 1990: 213; Froelich, 1999).
En segundo lugar, como se analizará más adelante, se genera una asimetría de poder que hace que las organizaciones sociales se encuentren en una situación de desventaja y debilidad frente a la Administración a la hora de negociar o tratar de incidir en el rumbo que están tomando las políticas (Brown y Moore, 2001). Esta debilidad generada en el ámbito de la co-gestión de servicios puede verse trasladada incluso a los espacios y mesas de diálogo con la Administración que, en principio, no están sujetos al traspaso de recursos y están planteados como mecanismos de intercambio y participación independientes (Lloyd, 1990). Según algunos autores, por depender de los fondos estatales y desarrollar cada vez con más claridad un enlace de supervivencia con éste, las onGs enfrentan aún más dificultades para basar su identidad en la resistencia y el cuestionamiento (Bebbington, 1997: 1758; Biggs y neame, 1995; Frumkin, 2001).
La asimetría de poder hace que la colaboración del tercer Sector en el desarrollo de proyectos sociales sea cada vez menos importante en términos de participación.
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En este sentido, los aportes que las entidades pueden realizar en este esquema de supervivencia se ve limitado a cuestiones muy concretas y poco relevantes, transformándose en una «cooperación operativa» (Saxon-Harrold, 1990: 125-126; Serrano, 2002: 92; covey, 1998). La dependencia que inicialmente era económica puede en muchos casos transformarse en una dependencia técnica (Smith y Lipsky, 1989: 626), que posiciona a las entidades como «pequeños dedos del Estado» (nyland, 1993), que se limitan a reproducir la agenda programática del Estado (Leat, 1990: 142), desarrollando roles operativos en lugar de participar efectivamente en el diseño de las políticas (James, 1990: 25; Middleton y Bigelow, 1993: 7).
Es importante destacar que el impacto de la financiación pública y la influencia gubernamental en el tercer Sector no necesariamente afecta a todas las organizaciones por igual (Saxon-Harrold, 1990; Smith y Lipsky, 1993; Gronjberg, 1993). En un artículo sobre el caso de Estados unidos, Smith y Lipsky (1989) hablan de la existencia de tres tipos de organizaciones dentro del universo del tercer Sector, categorías que resultan de visualizar la relación con la financiación estatal y los impactos que ésta ha tenido:
Según los autores, las organizaciones tradicionales de servicios sociales, que fueron fundadas a fines del siglo XIX78, reciben normalmente un gran flujo de recursos por parte de socios y donaciones. Justamente por esta capacidad de recaudar fondos, estas organizaciones tienden a depender en menor medida de la financiación pública, porque además, por su tamaño...
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