La formación histórica del concepto de propiedad pública. Un esbozo sobre el origen civilista del desahucio en el Derecho Administrativo
| Autor | Miguel Ángel Ruiz López |
| Páginas | 35-83 |
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El Diccionario de la Lengua Española entiende por desahucio el acto de despedir el dueño o arrendador al inquilino o arrendatario mediante acción legal1, situando el origen del verbo desahuciar en des, que implica negación, y ahucio, sustantivo de ahuciar, que es la forma contraída de afiduciar, que proviene de fiducia o confianza. Con el transcurso del tiempo, la contracción «id» se habría perdido, resultando «desafuciar», y la letra «f» se habría convertido en «h», dando lugar a la palabra actual, que significaría, pues, pérdida de confianza o privación del disfrute de una cosa dada en arriendo, aparcería o precario. De este modo, el desahucio viene a disipar cualquier esperanza de que se mantenga viva la vinculación jurídica que une al arrendador y al arrendatario2.
También podría considerarse que desahuciar procede del verbo latino deicio, que en términos militares significa desalojar (praesidium ex saltu, un
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destacamento en un desfiladero) y, en términos jurídicos, expulsar, arrojar, lanzar, desposeer de una propiedad3, como medio o acción conferido al arrendador de una cosa, en los casos determinados en la Ley, para obligar al arrendatario a dejar libre y a su disposición la cosa arrendada, dando por terminado el arriendo4.
Ya se siga un origen u otro del término, ciertamente ambos se complementan, pues el despido o lanzamiento del arrendatario pone fin a la relación arrendaticia y, por consiguiente, a la confianza que el dueño del bien arrendado tenía depositada en la persona del inquilino, colono o precarista5, siempre mediante justa causa reconocida por la Ley, como la falta de pago del alquiler, el destino del local a otros servicios distintos a los pactados, la amenaza de ruina o por necesitarlo el propietario para vivienda o para desarrollar industrias.
En lo que aquí interesa, el Diccionario de Autoridades6recoge la primera definición conocida del desahucio en el Derecho Público, conectada a la institución de la Mesta y, por ende, a las vías pecuarias. Desahuciar se define como despedir al ganado de la dehesa donde pastaba, por haberse cumplido el término del arrendamiento, u por otra razón.
Desahuciado sería el participio pasivo del verbo desahuciar en sus distintas acepciones, y en lo relativo a la institución mesteña «para que los dueños de los ganados lo averigüen».
El sustantivo desahucio, por su parte, es el acto de despedir el ganado, ù desahuciarle. Lat. Gregum è pascuis dimissio, dispectio. LEY DE LA MEST. f. 219. Quando hiciessen los requerimientos y desahúcios de ellos à los ganadéros y sus Mayoráles, huviesse de ser precisamente en el mes de Enéro… Y en conseqüéncia de ello manda que los referidos desahúcios ù despedimientos que se hagan, sea precisamente por los dueños de dehesas.
La Ley mesteña reconocía la posesión sobre las tierras al ganado que aprovechara los pastizales sin contrariedades durante una invernada. Cuando el dueño de las hierbas quería ocuparlas para el apacentamiento de manadas propias, estaba legitimado para ejercer el desahucio, notificándolo al ganadero desahuciado para que pudiera hacer las pesquisas correspondientes, arrendar nuevos pastos o reclamar la posesión al amo de la dehesa.
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Más adelante se analizará con mayor detalle el llamado privilegio de possessión7y la figura del desahucio de los ganaderos mesteños, que mutatis mutandis constituye un antecedente del desahucio administrativo, una vez que las vías pecuarias son definidas como bienes de dominio público y la Administración ejerce potestades administrativas de protección y defensa en aras de garantizar su integridad material frente a ocupaciones ilegales. Dichas potestades se hallaban en otro tiempo imbricadas en la estructura administrativa y jurisdiccional de la Mesta.
Por lo pronto, se expondrán en las páginas que siguen los antecedentes de la institución del desahucio desde el Derecho Romano hasta el Código Civil, pues el estudio de ese largo período es el que permite alumbrar el nacimiento de la potestad de desahucio en el Derecho Administrativo.
del derecho romano al código civil
Hablar de desahucio es hablar de una figura jurídica unida a la ocupación y, de forma singular, a la propiedad, en cuanto determina –dicho sea en este momento de manera aproximativa– que el propietario de un inmueble o, en su caso, el arrendador del mismo, se dirija a un juez ordinario impetrando de él que obligue al arrendatario u ocupante a desalojarlo; y que el juez, de acuerdo con las normas del proceso civil correspondiente, realice una declaración de desahucio y, si lo considera procedente, la ejecute, llegado el caso, lanzando al contumaz arrendatario u ocupante incluso por la fuerza.
La propiedad se define como «la señoría más general, en acto o en potencia, sobre la cosa»8. Como señoría, la propiedad entraña un poder jurídico sobre la cosa, un derecho subjetivo que comprende un haz de facultades de actuación amplio (usar, disfrutar, enajenar, arrendar, reivindicar...), que no se fundamenta exclusivamente en la ocupación como una finalidad racional humana que pretende extraer de la naturaleza todos los beneficios de que la misma es susceptible.
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La propiedad de la cosa sirve también al orden socioeconómico, y es objeto de numerosas y variadas limitaciones impuestas por las normas jurídicas para tutelar intereses públicos o privados. La propiedad no es solo o principalmente una institución jurídica, sino que es objeto de análisis multidisciplinario (por la economía, la sociología, la política, la filosofía jurídica...). La propiedad y su regulación jurídica constituyen, pues, una superestructura de las ideas políticas, sociales y económicas forjadas en cada momento de la historia9.
La propiedad es siempre hija de su tiempo, por lo que resulta de todo punto necesario ahondar en los elementos históricos configuradores de su régimen jurídico (público y privado), encontrar las claves que permitan explicar la categorización actual de los bienes públicos y de su protección sin hacer abstracción de las transformaciones experimentadas por el Estado y su acción a lo largo del tiempo.
Mientras que el Derecho de las propiedades públicas se caracteriza por el lugar preeminente que en él ocupa el régimen específico de los bienes de dominio público10y por la existencia de otros bienes y categorías exorbitantes (patrimoniales y comunales principalmente), el Derecho de la propiedad privada está constituido por bienes de los sujetos privados o particulares. La evolución de unos y otros bienes está poderosamente marcada por circunstancias históricas, puesto que su régimen jurídico se remonta nada menos que al Derecho Romano y el origen de conceptos tales como dominio público es medieval.
Teorizar en el momento presente sobre la propiedad pública y sobre el desahucio como técnica de defensa del dominio es, por tanto, un ejercicio de indagación en el pasado. No se trata de perfilar esta institución jurídica desde un plano meramente teórico-historicista, sino de encontrar su sentido y funcionalidad al servicio de los intereses generales y de la acción administrativa.
Es indudable que la problemática asociada a los factores históricos obliga a rastrear en el pasado, de manera que las categorías jurídico-privadas condicionan el análisis teórico jurídico-público al limitar el objeto de estudio a los derechos reales, a las cosas.
Como es habitual en otras tantas instituciones y técnicas propias del Derecho Administrativo (v. gr. la idea de representación, la responsabilidad patrimonial, el contrato), la construcción del dominio público –y también del desahucio administrativo11– se enmarca en la división del Derecho en público y privado. No existe un único y aislado Derecho de cosas, pues ni tan siquiera el
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Derecho Privado identifica cosa en sentido material o natural y cosa en sentido jurídico (han surgido cosas incorporales susceptibles de la propiedad industrial e intelectual). Tampoco puede decirse que pertenezca a la teoría general del Derecho, a las instituciones comunes al Derecho Público y Privado12.
Por este motivo, las principales direcciones doctrinales en esta materia, como indica T. Maunz, se han movido entre la aplicación analógica al Derecho Administrativo del Derecho privado de cosas, la utilización sin más del concepto jurídico-privado de cosa como elemento de la teoría administrativa del dominio público y la afirmación de un señorío o poder jurídico-público específico (distinto del otorgado por los derechos reales jurídico-privados) sobre las cosas13.
En suma, evocar los elementos históricos del dominio público, describir su formación y evolución...
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