Hacia un nuevo modelo legislativo del estado de derecho

AutorÁngeles Galiana Saura

LA RUPTURA DEL PRINCIPIO ESTRICTO DE SEPARACIÓN DE PODERES

La competencia “legislativa” del Poder Ejecutivo

Una de las críticas más recurrentes que suelen hacerse al Estado de bienestar, desde el punto de vista jurídico, es que atenta contra los principios de jerarquía normativa, de universalidad, racionalidad, imparcialidad y abstracción de la ley y, en consecuencia, contra la seguridad jurídica. Las nuevas funciones que incumben a los poderes públicos en el Estado Social afectan a la posición de la ley en el conjunto del ordenamiento, reflejo de una reordenación de la relación entre los poderes y de la relación legislación-administración, donde el principio de legalidad del Estado Liberal resulta atacado,194 tanto por una situación general de desregulación mediante la ampliación de la potestad reglamentaria de la Administración y de la potestad legislativa por parte del Ejecutivo -, como por la regulación detallada de la ley en aspectos cada vez más concretos. Pero, en el Estado Social, que es un Estado

“gestor”, una buena parte de la legislación en sentido material ha de ser llevada a cabo por el Ejecutivo; e incluso la mayor parte de la legislación formal esto es, normas con rango de ley aprobadas por el Parlamento -, tiene su origen en proyectos de ley presentados por el Gobierno.

Normalmente, es en el seno de la Administración donde surge la necesidad de elaborar un borrador que en el futuro pueda llegar a convertirse en proyecto de ley. Esta necesidad puede tener su origen en razones técnicas, o bien en una inquietud político-social directamente detectada por la Administración, o ya planteada con anterioridad por el partido político correspondiente de forma explícita y organizada a través de su programa electoral que ha recibido el respaldo de las urnas.195 De este modo, se da la curiosa situación de que la mayoría de las prescripciones legales que afectan más directamente a las actividades cotidianas de las personas no han sido aprobadas por el Parlamento, sino establecidas por el Gobierno, por la Administración, sea en virtud del ejercicio de la potestad reglamentaria, sea por autorizaciones legislativas. De tal forma que es, en realidad, el Poder Ejecutivo el que tiene la última palabra en la decisión legislativa, el que determinará el objetivo final establecido en las normas.

En resumen, la unidad de institución y función que establecían J. Locke y Ch. L. Montesquieu en sus teorías de la división de poderes, ha sido sustituida por un sistema más complejo, en el que un mismo poder cumple distintas funciones y una misma función es cumplida por distintos poderes. Como resulta evidente, este hecho conllevará la quiebra del clásico principio de división y separación de poderes entendido en sentido estricto.196 Este modelo, si bien conserva su validez desde el punto de vista jurídico-formal y tiene todavía sentido como mecanismo de limitación y control del poder estatal, se ha hecho mucho más complejo, tanto por la intrusión en su funcionamiento de poderes originariamente extraestatales (pero que, de un modo u otro, cumplen papeles estatales), como por fenómenos originados dentro del sistema estatal mismo. Asimismo, el esquema clásico de la división de poderes puede mantenerse tanto menos cuanto más pierden las leyes la forma de programas condicionales y cobran la forma de programas finalistas o teleológicos: “también estas leyes materializadas se presentan por lo general como normas generales, que vienen formuladas sin nombres propios y dirigidas a un número indefinido de destinatarios. Sin embargo, contienen cláusulas generales y conceptos jurídicos indeterminados o contienen finalidades concretas, de modo análogo a como sucede en las medidas administrativas, finalidades que, por tanto, dejan a la Administración un ancho margen de discrecionalidad. A consecuencia de la evolución hacia un creciente intervencionismo estatal, cada vez son más los ámbitos jurídicos que se han materializado, con el resultado de que una Administración planificadora, encargada de hacer múltiples prestaciones y configurar múltiples ámbitos, cada vez puede restringirse menos a la implementación técnica (y descargada de cuestiones normativas) de normas generales y suficientemente definidas.”197

Ya no hay coincidencia entre la estructura y la función del mismo órgano legislativo (el Parlamento), puesto que la legislación, en muchos aspectos, se ha convertido también en obra del Poder Ejecutivo. El trasvase de la función legislativa, de la legislación delegada por el Parlamento al Ejecutivo, constituye un fenómeno característico de la democracia institucional. No se puede afirmar que el Poder Legislativo se reduzca a ejercer la función legislativa, mientras que el Ejecutivo se ciñe a la ejecutiva y la Judicatura a la judicial. En efecto, es evidente que los Parlamentos no han gozado nunca del monopolio de la función normativa, en la medida en que Gobierno y Administración cuentan con la importante potestad reglamentaria. Igualmente, los jueces no sólo regulan amplios sectores de la organización interna del Poder Judicial y ejecutan actos materialmente administrativos en ese ámbito, sino que en la medida en que interpretan las normas jurídicas, las integran y complementan, inciden en cierta manera sobre las potestades normativas del Legislativo y del Ejecutivo. Al propio tiempo, los Parlamentos se autoorganizan y realizan actos de autoadministración y autojurisdicción. Por último, el Ejecutivo en determinadas ocasiones –resolución de recursosactúa con criterios jurisdiccionales. Se puede comprobar, entonces, que no hay coincidencia entre órdenes orgánicos y funciones materiales. El Poder Legislativo se expresará preferentemente a través de la ley, la cual es un acto de innovación o modificación del Derecho, caracterizada por su naturaleza abstracta y su eficacia general. El Poder Ejecutivo se expresará a través de los actos administrativos que aplican o ejecutan la ley imperativamente en los niveles concretos. Por su parte, la manifestación típica del Poder Judicial es la sentencia, que es una decisión imparcial que pone fin, también imperativamente, a un conflicto de intereses suscitado por partes con pretensiones contrapuestas que buscan su amparo jurídico ante los jueces.198 En este sentido, J. Cano Bueso considera que la separación radical entre Ejecutivo y Legislativo es un principio inaplicable e inexistente en la organización política de nuestros días. Hoy, más que una colaboración de poderes en equilibrio inestable, lo que existe es una división del trabajo, un reparto de papeles, una distribución de funciones. De este modo, afirma que el poder político jurisdiccionalmente controlado y parlamentariamente limitado es la forma democrática del Estado Constitucional de nuestros días.199

Jamás se ha legislado tanto en la historia como legisla el Estado de nuestro tiempo, pero a diferencia de lo que sucedía en el “Estado legislativo clásico”, la legislación como instrumento de intervención tiene manifiesto predominio sobre la legislación como orden para la acción, lo que junto con otros motivos – como el carácter técnico de la legislación, su necesidad de flexibilidad para adaptarse a las condiciones cambiantes y, en general, la complejidad de la sociedad actual y la creciente asunción de competencias económico-sociales por parte del Estado -, produce como resultado un aumento de la función legislativa del Ejecutivo, paralelo al decrecimiento del papel legislativo del Parlamento. Como consecuencia de la importancia que asume el Poder Ejecutivo, éste experimenta un enorme crecimiento. La Administración Pública adquiere unas proporciones insospechadas, efecto de los cada vez más numerosos servicios públicos y prestaciones sociales que debe realizar.

El trabajo fundamental de la Ciencia y de la Metódica de la Legislación en este punto, debe ser el de suministrar respuestas teóricas y generales a la cuestión de saber cómo los problemas sociales pueden ser resueltos por la elaboración de normas jurídicas. Dicho de otra forma, es necesario saber cómo las situaciones sociales pueden ser influenciadas en el sentido querido por medio de normas legales. Todo ello con el objetivo práctico de conseguir unos criterios y unas directivas que permitan llegar a una legislación a la vez racional y justa; aunque sin olvidar que en la situación actual hay muchas ocasiones en las que surge la necesidad de una acción legislativa rápida y donde no hay tiempo para la formulación de un proyecto legislativo, y entonces el Ejecutivo es el que dicta la ley. En estos y en algunos otros casos podría afirmarse que está teniendo lugar un desplazamiento de los lugares donde se produce la decisión jurídica hacia otras instancias. En particular, se desata una cierta “administrativización” de la dinámica jurídica. Situaciones sociales en permanente proceso de transformación requieren normas jurídicas adecuadas a las necesidades y destinadas a perder rápidamente su sentido y a ser sustituidas cuando surjan nuevas necesidades.

La conveniencia de otorgar al Ejecutivo iniciativa legislativa está fuera de toda discusión, en tanto en cuanto nadie como el Gobierno conoce las necesidades del Estado, de forma que otra solución cercenaría gravemente las posibilidades de acción del mismo frente a las necesidades de cada momento.200 Es el Ministerio el que acapara toda la tarea legislativa: su mayor responsabilidad, la consciencia de su misión, el influjo sobre la Cámara, el exceso de labor sobre ésta pesa, y hasta la mejor preparación técnica de sus iniciativas otorgan primacía indiscutible a los proyectos de ley. Sobre el Gobierno y la Administración recae la obligación de presentar proyectos de ley factibles y de calidad. En conclusión, la necesidad que las sociedades actuales presentan de sublimar el principio de eficacia favorece, por tanto, la concentración de la capacidad de decisión en un órgano de decisión política unitario y capaz de actuar con el...

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