La 'Tasa' fiscal sobre el juego que grava las máquinas recreativas'tipo B' y los recargos autonómicos sobre la misma. ( Un estudio de la jurisprudencia sobre su exigibilidad)
| Autor | Mª Angeles Cascajero Sánchez |
| Cargo | Vocal del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid. |
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EVOLUCIÓN LEGISLATIVA
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LA CREACIÓN DE LA TASA
A principios de 1977, a fin de potenciar el sector turístico, se tomó la decisión política de despenalizar determinados juegos de azar, los propios de los casinos y bingos, las máquinas de azar o “tragaperras” etc... que se hallaban prohibidos desde 1926. En este encuadre histórico se dicta el Real Decreto-Ley 16/1977, de 25 de febrero, que despenaliza dichos juegos, autoriza su realización y control y establece la fiscalidad de los mismos.
La Ley Constitutiva de las Cortes, Texto Refundido de las Leyes Fundamentales, aprobado por Decreto 779/1967, de 20 de abril, permitía modificar los impuestos mediante Real Decreto-Ley, pero imposibilitaba la creación de los mismos mediante este instrumento normativo. Sobre esta base, se utilizó como punto de partida la Tasa sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, incorporando a su texto los juegos que se acababan de autorizar, entre ellos: la ruleta, el bacarrá, el black-jack, el bingo, las máquinas de azar etc...
Surge así la denominada “Tasa fiscal sobre el juego” siendo su hecho imponible la autorización, celebración u organización de juegos de suerte, envite o azar (art 3 RDL 16/1977 citado). De la enunciación del hecho imponible se comprueba que sólo la autorización depende de la Autoridad Administrativa, la celebración y organización de los juegos autorizados son actividades del sujeto pasivo. Dicha circunstancia ha determinado que tanto desde la doctrina legal como desde la Jurisprudencia se apuntara que su verdadera naturaleza no era la de tasa sino la de “impuesto”; volveremos sobre esta cuestión más adelante1.
Mediante Real Decreto Ley 8/1982 de 30 de abril se modificó parcialmente el RDL 16/1977 de 25 de febrero.
Con fecha 14 de diciembre de 1989 se dicta la Ley 4/ 1989 relativa a la tributación sobre los juegos de envite, suerte o azar.
El Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de diciembre sobre Medidas Urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria dispuso en su artículo 39.Dos 1, que “a partir de 1 de enero de 1990, la cuota fija de la Tasa Fiscal sobre el Juego de las máquinas tipo B o recreativas con premio, sería de 141.750 pts.”
Este Real Decreto Ley 7/1989 se convirtió en la Ley 5/ 1990 de 29 de junio de Medidas en Materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, cuyo art. 38.Dos 1. dispuso que a partir de la entrada en vigor de esta ley, que se produjo el mismo día de su publicación en el BOE, o sea, el 30 de junio de 1990, la cuota fija de las máquinas “tipo B” o recreativas con premio, sería de 375.000 pts.
Dicha modificación no podía entrar en vigor hasta 1 de enero de 1991 ya que, el art. 1 del RDL 9/1980 de 26 de septiembre, sobre financiación de los Ayuntamientos y la Tasa del Juego sustituyó el sistema de tributación mediante el porcentaje del 20% sobre la recaudación obtenida por cada máquina recreativa, por un sistema de cuotas fijas que serán exigibles por años naturales y que se devengan el 1 de enero de cada año.
Para evitar este efecto la Ley 5/1990 creó el denominado “Gravamen complementario de la Tasa Fiscal sobre el Juego” consistente en la diferencia entre las cuotas fijas que se establecen en el número 1 del art. 38 Dos. (375.000 pts.) y las determinadas en el RDL7/1989 de 29 de diciembre (141.750 pts.), gravamen que se devengará el día de la entrada en vigor de la Ley 5/ 1990 y se aplicará exclusivamente en el ejercicio 1990. Sobre la constitucionalidad de este Gravamen complementario se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en Sentencia 173/ 1996 de 31 de octubre que se analizará más adelante.
Por lo demás la “tasa fiscal sobre el juego” que grava las máquinas recreativas tipo B, en su cuota fijada por el art. 38.Dos .1. de la Ley 5/1990 citada, fue modificada por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para los ejercicios 1997 y siguientes.
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LA CESIÓN DE LA “TASA” A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
Según el art. 157 de la Constitución los recursos de las Comunidades Autónomas estarán constituidos por los impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado, recargos sobre impuestos estatales, otras participaciones en los ingresos del Estado y sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales. Junto a ello, se señala que mediante Ley Orgánica podrá regularse el ejercicio de las competencias financieras enumeradas en el apartado 1, las normas para resolver los conflictos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboración financiera entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Sobre esta base se promulgó la Ley Orgánica 8/1980 de 22 de septiembre de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). El art. 10 de esta norma determina que “son tributos cedidos los establecidos y regulados por el Estado cuyo producto corresponda a la Comunidad Autónoma; en su art. 11.1.f. enumera entre otros tributos que pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas: “las tasas y demás exacciones sobre el juego”. El art. 12.1 de la LOFCA señala que “las Comunidades Autónomas podrán establecer recargos sobre los impuestos estatales cedidos, así como sobre los no cedidos que graven renta o patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en su territorio.”2
Por Ley 12/1981, de 13 de mayo, se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco, y por Ley 41/1981 de 28 de octubre se regula la cesión de tributos a la Generalidad de Cataluña, siendo la Ley 30/1983 de 28 de diciembre la que con carácter general regula la Cesión de Tributos del Estado a las Comunidades Autónomas.
Las modificaciones de la LOFCA operadas por la Ley Orgánica 3/1996, de 27 de diciembre, y por la Ley Orgánica 7/2001, de 27 de diciembre, no han variado la consideración tributo cedido a las Comunidades Autónomas de la “tasa y demás exacciones sobre el juego”.
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LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA FIGURA TRIBUTARIA
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LA DENOMINADA “TASA” FISCAL SOBRE EL JUEGO QUE GRAVA LAS MÁQUINAS RECREATIVAS TIPO B, ES UN IMPUESTO
El art. 3 del RDL 16/1977 de 25 de febrero por el que se regulan los aspectos penales, administrativos y fiscales de los juegos de suerte, envite o azar disponía que “con independencia de los tributos estatales y locales a que estén sometidas, con arreglo a la legislación vigente, las sociedades o empresas que desarrollan las actividades a que se refiere el presente Real Decreto-Ley, los casinos y demás locales, instalaciones o recintos autorizados para el juego quedarán sujetos a la tasa fiscal sobre rifas, tómbolas, apuestas y combinaciones aleatorias, en las siguientes condiciones: Primero.-Hecho imponible: constituirá el hecho imponible la autorización, celebración y organización de juegos de suerte, envite o azar.”
El texto literal de dicho precepto calificaba de tasa el tributo creado. Del mismo modo el art. 11.1.f) de la LOFCA entre los tributos que pueden ser cedidos a las Comunidades Autónomas señalaba las tasas y demás exacciones sobre el juego.
El Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso-Administrativo, planteó las cuestiones de inconstitucionalidad nº 587/1993; 3626/1993; 3627/1993; 3630/1993; 3631/1993 y 3632/1993, por supuesta inconstitucionalidad de la Ley 2/1987, de 5 de enero, del Parlamento de Cataluña por la que se establece un recargo sobre la tasa estatal que grava las máquinas tragaperras. Así el Tribunal señala que debe partirse de la literalidad de las normas citadas y de la Ley 41/1981, de 28 de octubre, relativa a la cesión de tributos a Cataluña, cuyo art. 1 dispone: “Tributos cedidos: 1 Con el alcance y condiciones establecidos en esta Ley, se cede a las Comunidades Autónomas el rendimiento íntegro en su territorio de los siguientes tributos:
(...) e) Tasas y demás exacciones sobre el juego”. Sobre esta premisa señala que, tanto el art. 157 de la Constitución Española, cuanto el art. 12.1 LOFCA, disponen que los recargos autonómicos podrán establecerse sobre los impuestos estatales precisando la LOFCA que podrán establecerse sobre los impuestos cedidos y sobre los no cedidos que graven la renta o el patrimonio de las personas físicas con domicilio fiscal en el territorio de la Comunidad Autónoma; así las cosas, no resulta constitucional el establecimiento de un recargo sobre una tasa estatal cedida ya que vulnera los arts 133.1. y 2 y 157 de la Constitución.
Dichas cuestiones de inconstitucionalidad se resuelven por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 10 de noviembre de 1994.
El Fundamento jurídico cuarto de dicha sentencia señala que, si bien el tributo analizado ha sido denominado como “tasa” por el legislador, “sería puro nominalismo entender que tal denominación legal sea elemento determinante de su verdadera naturaleza fiscal, pues las categorías tributarias, más allá de las denominaciones legales, tienen cada una de ellas la naturaleza propia y específica que les corresponde de acuerdo con la configuración y estructura que reciban en el régimen jurídico a que vengan sometidas, que debe ser el argumento decisivo a tener en cuenta para delimitar el orden constitucional de competencias,..”.
Analiza el Tribunal Constitucional el concepto de tasa recogido en el art. 26 a) de la Ley General Tributaria en la redacción que le da la modificación operada por la disposición adicional primera de La ley 8/1989 de Tasas y Precios Públicos, de él se deriva que el hecho imponible de la tasa se vincula a una actividad o servicio de la Administración Pública, el sujeto pasivo se determina por la actividad administrativa, y la cuota se fija atendiendo al coste de la actividad o servicio prestado, estando presente siempre una relación, más o menos intensa, de contraprestación. Por el contrario el impuesto, tal y como se define en el art. 26 LGT, el hecho imponible se relaciona con negocios, actos o hechos que ponen de manifiesto la capacidad económica del sujeto pasivo, el sujeto pasivo se determina por la actividad de los contribuyentes y el gravamen se obtiene sobre una base imponible que es...
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