El impuesto sobre grandes establecimientos comerciales. Análisis constitucional
| Autor | Violeta Ruiz Almendral y Juan Zornoza Pérez |
| Cargo | Profesora Ayudante Dr. de D. Financiero y Tributario - Catedrático de D. Financiero y Tributario |
EL IMPUESTO SOBRE GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES. ANÁLISIS CONSTITUCIONAL
Violeta Ruiz Almendral,
Profesora Ayudante Dr. de D. Financiero y Tributario
Juan Zornoza Pérez
Catedrático de D. Financiero y Tributario
Universidad Carlos III de Madrid 1
I. INTRODUCCIÓN
Constituye el objeto principal de este trabajo el estudio del Impuesto sobre Grandes Establecimientos Comerciales (IGEC, en lo sucesivo), establecido por la Ley 16/2000, de 29 de diciembre, del Parlamento de Cataluña2, desde la perspectiva constitucional y, más en concreto, desde el punto de vista de los límites que el bloque de la constitucionalidad establece al poder tributario de las Comunidades Autónomas (CCAA, en lo sucesivo). Posteriormente a su establecimiento, las CCAA de Navarra y Asturias crearon sendos IGEC prácticamente idénticos, o incluso ?clónicos?, respecto al catalán3. Por ello, aunque nuestro estudio se centra únicamente en el IGEC establecido por Cataluña, la mayor parte de sus consideraciones son también extensibles a estos otros dos impuestos, a los que por tanto no se hará mención expresa en las líneas que siguen.
Entre los límites al poder tributario autonómico, han representado un papel de especial importancia práctica, los previstos en el artículo 6 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CCAA (LOFCA, en lo sucesivo), cuya interpretación en la jurisprudencia constitucional resulta, a nuestro entender, inadecuada y poco atenta a la finalidad del precepto en cuestión. Porque si, de un lado, al examinar la prohibición de que las CCAA establezcan tributos ?sobre hechos imponibles gravados por el Estado? (artículo 6.2), el Tribunal Constitucional ha adoptado una postura formalista y excesivamente apegada a la letra del precepto; de otro lado, al precisar cuándo los tributos autonómicos inciden ?sobre las materias que la legislación de Régimen Local reserve a las Corporaciones Locales? (artículo 6.3), el mismo Tribunal ha patrocinado una interpretación expansiva del citado precepto, que termina por restringir severamente el espacio sobre el que las CCAA pueden legítimamente ejercer su poder tributario.
Por la materia sobre la que incide y su estructura jurídica, el establecimiento del IGEC constituye una buena ocasión para reflexionar sobre el significado y alcance de dichos límites al poder tributario de las CCAA, máxime teniendo en cuenta que la ley reguladora del impuesto en cuestión ha sido ya objeto de recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por el Gobierno de la Nación, precisamente por entender infringido el artículo 6.3 de la LOFCA, sobre la base de la doctrina establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC, en lo sucesivo) 289/2000, de 30 de noviembre.
Para facilitar la comprensión de los argumentos que pretendemos desarrollar, nuestra exposición comenzará con una somera descripción del régimen jurídico del IGEC, en la que habremos de pronunciarnos, de modo especial, sobre el ?carácter marcadamente extrafiscal? que le atribuye la Exposición de Motivos de la Ley 16/2000, dada la relevancia que a ese factor concede la jurisprudencia, al pronunciarse sobre los límites que el bloque de la constitucionalidad impone al ejercicio del poder tributario autonómico. El estudio de dichos límites, a partir del análisis crítico de la doctrina que ha sentado el Tribunal Constitucional, constituirá el núcleo central de nuestro trabajo, tras el cual estaremos ya en condiciones de enjuiciar el citado Impuesto desde la perspectiva que hemos seleccionado.
II. LA REGULACIÓN LEGAL DEL IMPUESTO SOBRE GRANDES ESTABLECIMIENTOS COMERCIALES
La Ley 16/2000 (LIGEC, en los sucesivo), aparece en evidente conexión con las anteriores Leyes 1/1997 y 17/2000 de Equipamientos comerciales, dirigidas según sus Exposiciones de Motivos a fomentar un sistema de distribución eficiente, que asegure el aprovisionamiento de los consumidores con el mejor nivel de servicios posibles y el mínimo coste de distribución, haciendo al tiempo posible ?y de ahí la ordenación que se efectúa? ?que las pequeñas, medianas y grandes empresas comerciales puedan concurrir de forma equilibrada?. Existe, pues, una abierta preocupación por el modelo de distribución comercial en el ámbito de la Comunidad de Cataluña, que explica el sistema de licencias para la instalación de grandes establecimientos y los condicionantes para su otorgamiento, así como la previsión de medidas, incluso de carácter fiscal, para fomentar la modernización de los equipamientos comerciales existentes y desarrollar planes de actuación en áreas afectadas por los nuevos emplazamientos de grandes establecimientos, de tal modo que se eviten ?concentraciones empresariales susceptibles de distorsionar la libre y leal competencia?, así como ?los posibles efectos negativos que pueda representar para el pequeño comercio existente? la apertura de grandes establecimientos comerciales.
Con esa previsión enlaza de forma directa el establecimiento del IGEC, que fue preparado por la disposición adicional segunda de la Ley 3/2000, de Presupuestos de la Generalidad, que encomendó al Gobierno presentar un estudio y, en su caso, un proyecto de ley ?sobre el establecimiento de un tributo que repercuta en los gastos y las inversiones originadas por las grandes superficies comerciales?. Un proyecto de cuya tramitación ha resultado la Ley 16/2000 que, a la vista de lo dicho, no debe extrañar comience confesando de manera paladina su finalidad extrafiscal, en términos sobre los que merece la pena detenerse.
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EL OBJETO DEL IMPUESTO: SU FINALIDAD EXTRAFISCAL
Siguiendo el tenor del citado texto legal, nos parece de especial importancia identificar correctamente la finalidad o finalidades de carácter extrafiscal a que pretende servir el establecimiento del IGEC. En primer lugar, porque como tendremos ocasión de examinar, la concurrencia de una finalidad extrafiscal constituye un elemento muy importante a tener en cuenta a la hora de llevar a cabo el examen de la prohibición de equivalencia que, a nuestro entender, establece el artículo 6 de la LOFCA y, junto a ello, en segundo lugar, porque según reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, para el establecimiento de tributos con dicha finalidad extrafiscal es preciso que la Comunidad Autónoma ostente un título competencial que le habilite al efecto, lo que deberemos analizar en relación con las finalidades extrafiscales que parecen quererse alcanzar.
Pues bien, de la lectura de la Exposición de Motivos de la LIGEC no resulta sencillo discernir una finalidad clara y homogénea, dado que se hace referencia a diversos motivos que no resulta sencillo reconducir a unidad. Así, pueden identificarse hasta cuatro objetivos que el establecimiento del IGEC perseguiría; a saber:
El primero de ellos sería la protección del pequeño y mediano comercio frente a los grandes establecimientos, atendiendo a que su existencia constituye ?una circunstancia que singulariza el modelo de ciudad propio de los países mediterráneos?, además de satisfacer ?necesidades vitales para los ciudadanos, de tal manera que cumple una función no sólo económica, sino también social y urbanística?.
El segundo sería reducir el impacto que la implantación de explotaciones comerciales produce, ?en el equilibrio y la ordenación territoriales del país, tanto por la construcción de nuevas áreas urbanizadas en las cercanías de los centros comerciales como por el incremento del número total de desplazamientos que generan?.
El tercero atendería a la mayor contaminación atmosférica que se produce porque el acceso a estos centros, normalmente situados en la periferia de las ciudades, se produce en buena medida empleando el automóvil.
Y, en cuarto y último lugar, el establecimiento del tributo en cuestión atendería también a la necesidad de incrementar las tareas de mantenimiento de la red viaria debido a la sobreutilización a que ésta se ve sometida como consecuencia del aumento del tráfico, además de la necesidad de construir nuevos accesos y viales.
Atendiendo a estas cuatro circunstancias, el impuesto se justificaría, sigue diciendo la Exposición de Motivos de la LIGEC, en la necesidad de que dichos Establecimientos asuman el coste de las externalidades negativas que su implantación produce ?tanto en el sector de la distribución comercial como en la ordenación territorial y en el medio ambiente?. En definitiva, atendiendo de algún modo al principio de equivalencia, reflejado en la regla ?el que contamina paga?, que se encuentra en la base de los tributos medioambientales, se pretendería que los grandes establecimientos comerciales, en cuanto generan costes sociales, los asuman por vía fiscal con cargo a sus cuentas de resultados.
Adicionalmente, se apunta también a la existencia de una singular capacidad económica que derivaría de dos circunstancias; a saber: en primer lugar, la ocupación de grandes superficies ?no sólo porque la ocupación de grandes extensiones es en ella misma denotativa de capacidad económica, sino también porque les facilita un aumento notorio del volumen de operaciones y, por lo tanto, la adquisición de una posición dominante en el sector?; y, en segundo lugar, la ?existencia de un sobrebeneficio de estas entidades en tanto que no asumen el coste de las externalidades negativas sobre el medio ambiente y el territorio y la distribución comercial?.
Pero no se trata así de justificar el tributo por motivos extrafiscales, sino de apuntar a la capacidad económica que constituye su fundamento o razón de ser, pues el establecimiento de impuestos que respondan principalmente a criterios de ordenación sólo es constitucionalmente legítimo, como ha establecido la jurisprudencia constitucional, ?sin desconocer o contradecir el principio de capacidad económica o de pago?4. Y ello, con entera independencia de que la identificación de la capacidad económica que se pretende hacer objeto de gravamen no resulte...
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