El gobierno, la función de gobierno y la administración. Comentario introductorio al Título IV
| Autor | Luis Sánchez Agesta Juan Manuel Goig Martínez |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Político Profesor de Derecho Constitucional |
| Páginas | 21-40 |
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Después del Título III, que estudia bajo el epígrafe "De las Cortes Generales" el órgano y la función legislativa, el Título IV, bajo el enunciado "Del Gobierno y la Administración", desarrolla lo que tradicionalmente se ha venido definiendo como función ejecutiva que desglosa en dos funciones a las que atienden órganos que parecen insinuarse como diferentes en el mismo título: el Gobierno y la Administración.
Esta distinción significa una importante novedad en nuestro Derecho constitucional, porque esta definición del sentido estricto y, de una manera consciente, de un órgano y una función de gobierno no se ha comprendido por la doctrina, ni se formula hasta un momento muy tardío en nuestros textos constitucionales. La Constitución de Cádiz, ciertamente, dedicó su Capítulo III del Título II al "Gobierno", pero con un sentido muy general, como referencia a toda la organización de poderes y tareas que se le encomiendan. "El objeto del Gobierno es la felicidad de la Nación, puesto que el fin de toda sociedad política no es otro que el bienestar de los individuos que la componen", dice el artículo 13. Y los artículos siguientes, 14 a 27, definen ese "gobierno" como una monarquía hereditaria y trazan las líneas generales de la división del poder, atribuyendo la potestad de hacer las leyes a las Cortes con el Rey, la de ejecutarlas al Rey y la de aplicarlas en causas civiles y criminales a los Tribunales.
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Porque, como ha advertido PÉREZ SERRANO, el término "Gobierno" puede significar cosas muy diversas. Y en este caso aludía al complejo de órganos e instituciones que dirigían la actividad del Estado y a esta misma actividad. Quizá este sentido es el que justifica que durante mucho tiempo se haya apoyado en la expresión "formas de gobierno" la clasificación de diferentes estructuras de los órganos e instituciones del Estado o, en general, de las constituciones. Hoy, en cambio, aunque todavía se recuerde este sentido, empleamos el término gobierno bien para referirnos a todos los órganos de lo que se llama también con cierta imprecisión "poder ejecutivo", que comprende la Jefatura del Estado, el Consejo de Ministros y la Administración, bien, más concretamente, para designar al Consejo de Ministros, en general, o, más concretamente, el mismo Consejo de Ministros en cuanto es un órgano de dirección política que asume una función específica en el régimen parlamentario.
Este último es el sentido más próximo al enunciado en nuestra Constitución. Por lo pronto hay que advertir que tiene un Título separado de la Jefatura del Estado, regulada en el Título II, bajo el enunciado de "la Corona", configurada como símbolo del Estado, que arbitra y modera el funcionamiento regular de los poderes públicos, de la función ejecutiva; y también se separa netamente dentro de esta función ejecutiva el "Gobierno" de la "Administración".
El Título V, a su vez, enunciado "De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales", destaca así la importancia del Gobierno y su relación con las Cortes, en un régimen parlamentario. Estamos, pues, ante un concepto específico de Gobierno, como órgano de un régimen parlamentario, cuya composición y límites, como órgano de una función, se especifican con cierta seguridad y que sólo en algunos puntos tienen unos límites borrosos.
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Decíamos antes, y conviene recordarlo, que el paso de ese concepto general del artículo 13 de la Constitución de Cádiz a este concepto específico ha sido lento y difícil. La verdad es que la mayor parte de nuestras Constituciones, aun cuando mencionan incidentalmente a los ministros e incluso tempranamente, en el Estatuto Real de 1834, al "Presidente del Consejo de Ministros" (arts. 37 y 40), e incluso al Gobierno que parecía identificarse con ese Consejo de Ministros en el artículo 50, apenas han tomado conciencia de la sustantividad de este órgano y de sus funciones, que estaba fundido con el Rey en el ejercicio de los poderes ejecutivos. Así, el artículo 61 de la Constitución de 1837, al mencionar a los ministros, se limitaba en dos artículos a establecer la necesidad del refrendo y la posibilidad de que los ministros fueran senadores o diputados; y a regular la presentación por el Gobierno del presupuesto, sustituyendo al Secretario de despacho de Hacienda, que en la Constitución de Cádiz debía presentarlos en nombre del Rey. Estos preceptos no son modificados en la Constitución de 1845, ni incluso en el proyecto non nato de 1856. La Constitución de 1869 sí amplía estos artículos hasta cuatro (87 a 90), pero sin alterar sustancialmente su contenido, y sólo en el Título II, "De los poderes públicos", al atribuir al Rey el poder ejecutivo, añade "que lo ejerce por medio de sus ministros"; sin embargo, todavía la responsabilidad de los ministros que se enuncia en el artículo 89 es estrictamente penal. El Gobierno, como tal Gobierno, es sólo mencionado al atribuirle el derecho o deber de presentar los pre-Page 23supuestos y el balance de cuentas y la posibilidad de que se le autorice por una ley para disponer de las propiedades del Estado.
Esto no quiere decir que en la vida política española, a lo largo de todos estos años, no haya habido una conciencia relativamente clara de la personalidad del Gobierno como cuerpo, e incluso una conciencia de esa actuación del Gobierno cubriendo la responsabilidad del Rey y, en consecuencia, de la responsabilidad política específica con que el Gobierno se vinculaba a las Cortes, típica de la monarquía constitucional y parlamentaria, sino que el Gobierno se confundía de tal forma con la personalidad y los poderes y prerrogativas del Monarca, que no se hizo una distinción neta entre Rey y Gobierno. No obstante, la práctica de un régimen parlamentario al margen de la letra de la Constitución se inicia desde 1834. Ya de hecho, en las mismas Cortes del Estatuto Real, MARTÍNEZ DE LA ROSA, Presidente del Consejo de Ministros, reivindica la responsabilidad de todas y cada una de las palabras del discurso que ha leído la Reina, así como de todos los proyectos legislativos que han sido enunciados en el discurso y que constituyen la política del Gobierno. El mismo MARTÍNEZ DE LA ROSA, unos días más tarde, planteó lo que entonces se llamaba "una cuestión de gabinete", que era literalmente, en labios del Ministro, una "cuestión de confianza". Y cuando la regente María Cristina disolvió los estamentos, en el mensaje que precedió a la disolución alude a esta relación de confianza, que debe existir entre el Gobierno y las Cortes y que considera que en esa ocasión se ha quebrado.
Hay que decir que la Constitución de 1876, aunque siguió esa misma tradición en la letra del texto constitucional, en la práctica esta sustantividad del Gobierno responsable ante las Cortes constó públicamente desde el primer momento en que iniciaron sus sesiones las Cortes nacidas bajo aquella Constitución. CÁNOVAS DEL CASTILLO, a la sazón Presidente del Gobierno, en su primer discurso ante la Cámara, dijo que encabezaba "el Gobierno porque le había nombrado el Rey, pero desde el momento en que las Cortes se habían constituido necesitaba también la confianza de la Cámara", estableciendo así de una manera pública ese tipo de régimen parlamentario, al que se llamó en el constitucionalismo español de "doble confianza".
Las constituciones republicanas tuvieron obligadamente que separar netamente un Consejo de Ministros que ejercía una función diferenciada, del Jefe del Estado, al que asignaba otra función. El Proyecto de 1873 atribuía al Presidente de la República, como Jefe del Estado, un poder especial al que llamaba "poder de relación", que era claramente distinto del poder ejecutivo que el artículo 71 atribuía al Consejo de Ministros, bajo la dirección del Presidente del Consejo, nombrado por el Presidente de la República. La Constitución de 1931 distinguía, a su vez, en un título la Presidencia de la República "como Jefatura del Estado que personificaba a la Nación" y a la que se atribuían poderes propios más amplios de los que el Rey había ejercido, aunque también estaba sometido al refrendo ministerial, y en el Título VI se configuraba un "Gobierno" constituido por el Presidente del Consejo y los Ministros (art. 86), al que se concebía en parte como un órgano político, al que correspondía elaborar los proyectos de ley, ejercer la potestad reglamentaria y deliberar sobre los problemas de interés público, cuya responsabilidad política ante el Congreso se regulaba expresamente, aunque de forma confusa 1, en el ar-Page 24tículo 91, en relación con los artículos 64 y 75.
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En la regulación que hace la C.E. de 1978 del Poder Ejecutivo se aparta de las Constituciones anteriores en dos aspectos 2: por un lado, no se trata de un ejecutivo dual, sino que el detentador de este poder es el Gobierno, configurándose la Jefatura del Estado como un poder moderador y árbitro; por otro, porque se hace depender únicamente de la confianza del Congreso de los Diputados. Sin embargo, la Constitución vigente se acerca a la regulación contenida en la Constitución republicana de 1931 al distinguir entre el Gobierno y la Administración.
En la Constitución de 1978 el proceso de distinción de un órgano y una función de gobierno y de racionalización del régimen parlamentario se ha perfilado en todos sus extremos. No sólo se ha distinguido entre facultades de la Corona y el Gobierno, sino que se ha definido su peculiaridad y su relación con las Cortes. El Gobierno tiene dos títulos, con un total de veinte artículos, sin tener en cuenta a las menciones indirectas que se realizan en otros muchos artículos de la Constitución que aluden a sus facultades o deberes. Hay, pues, una plena conciencia de la importancia de este órgano y del...
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