El gerencialismo en las políticas públicas como marco de oportunidad del actuarialismo penal

AutorJosé Ángel Brandariz García
Páginas111-164

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V I. Introducción: la racionalidad de la eficiencia en el ámbito de las políticas públicas

En línea con las transformaciones sociales y políticas aludidas, las políticas penales de gestión de riesgos difícilmente habrían logrado la difusión adquirida en los últimos lustros sin la concurrencia coetánea de una segunda evolución, de ámbito más general, en la que la penalidad se ve alcanzada por una mutación que afecta al conjunto de las políticas públicas443. Se trata de la progresiva afirmación de una innovadora racionalidad de gobierno de las políticas públicas, que puede denominarse como gerencial444, y que remite fundamentalmente a la tesis del New Public Management —NPM— o nueva gestión pública445.

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La conexión entre políticas de gestión del riesgo y gerencialismo punitivo no es una cuestión menor. Como se ha aludido previamente, hay diversas formas de entender el concepto de riesgo y, por lo tanto, de analizar su difusión en el ámbito de la penalidad446. Si se adopta una perspectiva consonante con la tesis de la sociedad del riesgo o —en mayor medida aún— con la teorización de la cultura del miedo447, cabría analizar la influencia del sentido retórico o alarmista del concepto sobre la penalidad. Sin embargo, si lo que se pretende es estudiar, desde una perspectiva capilar, la progresiva consolidación de las políticas y prácticas actuariales en la penalidad, lo que procede es partir de un punto de vista instrumental del concepto448. Desde esa perspectiva, la conexión entre el gerencialismo y el riesgo como juicio instrumental resulta evidente, en especial si se asume la lectura propia de las tesis genealógicas449. Ese tipo de aproximación pone de relieve que la penetración del actuarialismo en la penalidad no puede entenderse sin tener en cuenta la conformación de una gubernamentalidad liberal avanzada450, una de cuyas características fundamentales es la difusión del gerencialismo en las políticas públicas. Precisamente esta conexión es la que permite hablar, de forma compuesta, de un modelo gerencial-actuarial de penalidad451.

Tras esta contextualización, en una primera aproximación el NPM o gerencialismo puede describirse, siguiendo a Raine y Willson (1997:
81), a partir de una serie de componentes básicos de esta orientación de gobierno: a) prácticas de gestión profesional; b) estándares y medidas de rendimiento explícitas; c) mayor énfasis en el control de los resultados; d) tendencia a la desagregación de unidades; e) tendencia a una mayor competencia; f) énfasis en los estilos de gestión propios del sector privado; g) énfasis en una mayor disciplina y moderación en el

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uso de recursos. Como complemento de esta aproximación, Dieter (2013: 19) enuncia las siguientes características de la racionalidad político-criminal eficientista: a) establecimiento previo de objetivos y metas; b) control de la producción (de delincuentes); c) reducción de costes; d) optimización de procesos; e) especialización de sectores; f) coordinación integrada de esfuerzos.

Como puede intuirse tras una lectura de estos componentes, probablemente la principal razón de la progresiva consolidación de esta racionalidad neoliberal452 de reorganización administrativa es la preocupación economicista por los costes de las políticas públicas y por la contención del gasto. De este modo, la constancia de los límites de los recursos públicos, promovida por la doxa neoliberal, conduce a una profunda mutación en la forma de pensar, organizar y poner en funcionamiento la Administración, en la que cobran preeminencia los principios de economización de recursos453 y de maximización de la relación coste-beneficio454.

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Esa lógica administrativa, inmanente y sustentada en criterios de legitimidad interna, viene a complementar —si no a sustituir— a una racionalidad previa: la instrumental de orientación a fines, que en la etapa welfarista455 guiaba y legitimaba las políticas públicas fundamentalmente desde la perspectiva de su utilidad para solucionar problemas sociales456. Esta transformación también ha tenido su reflejo en la reforma de la estructura administrativa, en el sentido de superar el viejo esquema weberiano de burocracia fuertemente centralizada457. En consonancia con ello, el NPM propugna la preeminencia de los objetivos de eficiencia, que atienden a la forma de desarrollar las funciones de la Administración, en detrimento de los de eficacia, que se ocupan de los fines de esas funciones458. Una consecuencia inmediata de ello es que la labor administrativa deja de otorgar una relevancia central a la consecución de fines externos, en favor de la productividad, los estándares de funcionamiento o el rendimiento459. Esta cuestión es especialmente sensible en un ámbito de políticas públicas como el estudiado, porque como efecto de la transformación gerencial no solo pierden protagonismo los objetivos externos de prevención y reducción de la criminalidad460, sino sobre todo valores inmateriales y difícilmente mensurables que son fundamentales para la calidad de la resolución del conflicto penal, como las

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garantías punitivas o los derechos humanos461. Aunque sea de manera meramente enunciativa, no cabe dejar de apuntar la trascendencia de esta transformación, que orienta la justicia penal hacia un esquema axiológico muy diferente del que se ha venido consolidando como marco legitimador a lo largo de la Modernidad. Por lo demás, y al margen de la preocupación que puede generar esta mutación político-administrativa, ello supone que una crítica del gerencialismo punitivo desde esos valores externos de eficacia o calidad de la justicia resulte insuficiente, y haya de complementarse con consideraciones que cuestionan las políticas penales gerenciales también en el plano de la eficiencia462.

V 2. Reorganización gerencial del sistema penal: criterios y prácticas

La racionalidad gerencial conduce a la implantación en el ámbito de las políticas públicas —entre ellas, las punitivas— de todo un conjunto de reglas y prácticas que, dicho de la forma más sintética, pretenden economizar los medios disponibles, orientarlos eficientemente hacia objetivos definidos y producir parámetros de evaluación periódica de los resultados463.

A los efectos de realizar una aproximación más detenida al gerencialismo, procede enunciar algunas de esas técnicas y prácticas, progresivamente implantadas en el conjunto de las políticas públicas y —con mayor retraso— en el campo específico de lo punitivo464.

V 2.1. Gobierno de la seguridad pública en clave de sistema

En primer lugar, las técnicas gerenciales pretenden mejorar la organización del sector público. De este modo, se busca optimizar la coor-

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dinación entre las diferentes instancias de persecución punitiva y gestión del orden público, que son entendidas como partes integrantes de un sistema465 y no como un conjunto de agencias diferenciadas y deficientemente ensambladas. Esta orientación supone algo frecuentemente tan complicado en la práctica como superar las tensiones y rivalidades entre las agencias del sistema466; frente a ello, se pretende desarrollar las potencialidaes cooperativas de las distintas instancias, en aras de que colaboren tanto en términos de flujos de información como de tratamiento de casos y desarrollo de tareas467. Esta transformación organizativa requiere una coordinación centralizada, no pensada tanto en términos de pura jerarquía como de planificación estratégica468, con capacidad para definir las misiones de cada componente del sistema y monitorear su desempeño469.

En una línea semejante, el gerencialismo hace realidad la idea de que la prevención y gestión del delito y la garantía de la seguridad no son una competencia exclusiva del poder público, en lo que constituye la plasma-ción en el ámbito de la penalidad de un postulado básico de la gubernamentalidad liberal avanzada y, más en concreto, de la tendencia gerencial

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de externalización y privatización de servicios públicos470. En consonancia, la mejora organizativa contempla la necesidad de desarrollar formas innovadoras de colaboración en la materia entre instancias públicas y entidades privadas471. Esos esquemas de partenariado público-privado permiten la introducción de criterios de mercado en la ejecución de políticas públicas, con la apertura del ámbito punitivo a la industria de la seguridad, ante todo en las instancias propiamente administrativas (policial y de ejecución)472. No obstante, esa visión híbrida de la prevención y la protección que asumen los planteamientos gerenciales es más amplia que la mera penetración de entidades empresariales, ya que la cooperación con sujetos privados se extiende también a ámbitos comunitarios y a los propios individuos, en el marco de un esquema de gobernanza de la seguridad473. Todo ello supone que las instancias administrativas tienen reservadas las competencias de coordinación de las políticas de seguridad, pero en ocasiones no desempeñan —al menos, no por completo— las tareas de ejecución de dichas políticas474.

V...

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