La garantía juvenil en la Unión Europea. Obstáculos para su implantación en España
| Autor | Cristina Sánchez-Rodas Navarro |
| Cargo | Catedrática de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Sevilla |
| Páginas | 17-42 |
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Atendiendo a las estadísticas publicadas en noviembre del año 2013 la tasa de desempleo juvenil en la Unión Europea alcanzó el 23,6%, cifra que España –donde el desempleo juvenil «es prácticamente siempre el doble del desempleo general»2– supera muy ampliamente3.
No deja de resultar paradójico que tan alarmante tasas de desempleo coexistan con otro dato constatado: aproximadamente «cuatro millones de puestos de trabajo están vacantes en la UE4».
En todo caso, lo que es evidente es que el desempleo juvenil resulta ser un auténtico «despilfarro de capital humano»5que tiene además, un alto coste económico: los catorce millones de ni–nis6que se estima existen en la UE7generan un gasto que se ha calculado equivalente al 1,2% del PIB de la UE8.
Pese a todo lo expuesto, no puede dejarse pasar por alto el estudio hecho publico por el Real Instituto Elcano que, revolucionariamente, viene a cuestionar las estadísticas de Eurostat y que llega a la conclusión de que las cifras de paro juvenil que
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se predican de España están sobredimensionadas por cuanto que «la tasa de paro juvenil sería sólo del 22% de los jóvenes de entre 16 y 24 años» puesto que «la mayoría de los jóvenes están “estudiando o trabajando”»9.
Las altas tasas de desempleo juvenil que los Estados de la Unión Europea llevan años padeciendo indujeron a que la Comisión Europea en su Comunicación de
20.12.2011 titulada «Iniciativas de Oportunidades para la Juventud»10se planteara abiertamente la pregunta de si esta dramática situación podría desembocar en una posible generación perdida dado el alto porcentaje de personas que, o bien no habrán podido entrar en el mercado laboral, o lo habrán hecho con tal retraso que sus expectativas profesionales y personales quedarán seriamente comprometidas. El riesgo de exclusión social que amenaza a este colectivo es indudable11.
En palabras de Koos Michelle, Director General de Empleo, Asuntos Social e Inclusión de la Comisión Europea12, el drama del desempleo juvenil sigue siendo uno de los mayores desafíos que afrontan actualmente las instituciones europeas y los Estados miembros.
Este problema no tiene una única causa, sino que es resultado de la conjunción de varios factores, entre los cuales la Comisión Europea destaca:
–«El abandono escolar prematuro sin cualificaciones suficientes13.
–La falta de las capacidades pertinentes14, así como de experiencia laboral. –El empleo precario seguido por períodos de desempleo. –Oportunidades de formación limitadas15.
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–Programas activos del mercado laboral insuficientes o inadecuados»16.
Asimismo, está plenamente constatado que la tasa de desempleo juvenil es más del doble de la tasa de adultos. Las oportunidades de los jóvenes de encontrar un empleo son bajas y cuando lo consiguen son trabajos caracterizados por su precariedad.
La Garantía Juvenil se ha definido como el compromiso de los Estados miembros para velar por que todos los jóvenes menores de 25 años17reciban «una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal»18.
En palabras de la Comisión Europea la Garantía Juvenil es una de las más urgentes y cruciales reformas estructurales que los Estados Miembros han de introducir para luchar contra el desempleo y la inactividad y para mejorar la transición de la escuela al trabajo19. La Garantía Juvenil «tiene una vertiente formativa» pero también una «vertiente laboral»20.
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La Garantía Juvenil, que no es jurídica o políticamente vinculante, aspira a garantizar a los jóvenes bien una inserción laboral, o bien o una inserción formativa, y sus destinatarios pueden tanto ser jóvenes con formación o ni–nis.
Históricamente surge en los países escandinavos en las últimas décadas del pasado siglo como medida para luchar contra el desempleo juvenil, que más que como un fenómeno cíclico se afrontó como el resultado de cambios fundamentales del mercado de trabajo cada vez menos permeable para personas con escasa cualificación y formación21.
Si bien la experiencia nórdica sobre la Garantía Juvenil ofrece «luces» y «sombras»22las instituciones de la UE han apostado por incentivar su aplicación en los Estados miembros por considerarla una herramienta clave en la lucha contra el desempleo juvenil. Es más, su implementación contribuiría a alcanzar diversos objetivos de la Estrategia Europea 202023.
Ya el Parlamento Europeo, en su Resolución de 6.7.2010, «Sobre el Fomento del Acceso de los Jóvenes al Mercado de Trabajo y Refuerzo del Estatuto del Becario, del período de Prácticas y del Aprendiz»24, abogó para «que el Consejo y la Comisión propongan un instrumento de Garantía Juvenil».
Entre las medidas propuestas para luchar contra el desempleo juvenil en la Comunicación de la Comisión de 15.9.2010 «Juventud en Movimiento»25figura la de que los Estados garantizasen «que todos los jóvenes trabajen, sigan estudiando o participen en medidas de activación en un plazo de cuatro meses a partir de su salida de la escuela, de manera que esto sea una Garantía Juvenil».
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La Comisión Europea adoptó el 5.12.2012 un paquete de medidas sobre el empleo juvenil26a fin, entre otros objetivos, de «facilitar la transición de los estudios al mundo laboral a través de sistemas de Garantía Juvenil» y garantizar que las prácticas ofrezcan experiencias de alta calidad y en condiciones de seguridad y dar a los jóvenes más oportunidades de trabajar y formarse en el extranjero».
En esta misma línea, el Parlamento Europeo aprobó el 16.1.2013 una Resolución sobre la «Garantía Juvenil», que fue seguida por su Resolución de 24.5.2013 titulada «Sobre la Iniciativa de Oportunidades para la Juventud»27.
Para financiar la Garantía Juvenil y «reconociendo la situación especialmente difícil de ciertas regiones», en el Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero 201328se decidió crear una Iniciativa sobre el Empleo Juvenil, «que viene a sumarse, reforzándolo, al apoyo que ya prestan los Fondos Estructurales de la UE. La iniciativa estará abierta a todas las regiones que tengan tasas de desempleo juvenil por encima del 25% y actuará en apoyo de la Garantía Juvenil».
En otras palabras, «la Iniciativa de Empleo Juvenil se concibió para ayudar a los Estados miembros a aplicar la Garantía Juvenil»29. En concreto, en el caso de España se han puesto a su disposición 1.887 millones de euros para gastos realizados en atención a jóvenes sin ocupación y que no cursen estudios.
El 22.4.2013 se adoptó la Recomendación del Consejo sobre el Establecimiento de la Garantía Juvenil30en la que se establecen seis directrices sobre las que deben basarse los sistemas de Garantía Juvenil:
–«Adopción de enfoques basados en la Asociación. –Intervención y Activación Temprana.
–Medidas de Apoyo para la Integración en el Mercado Laboral. –Uso de los Fondos de la Unión.
–Evaluación y Mejora Continua de los Sistemas.
–Aplicación de los sistemas de Garantía Juvenil».
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La Comunicación de la Comisión de 19.6.2013, «Trabajar Juntos por los Jóvenes Europeos. Un llamamiento a la Acción contra el desempleo juvenil»31, vuelve a subrayar que la aplicación de la «Garantía Juvenil» y «períodos de prácticas de alta calidad que aborden el déficit de competencias» son dos de la batería de medidas «que deben tomarse sin demora para incorporar a los jóvenes al mercado de trabajo». En su Anexo I y entre las recomendaciones específicas para cada país en relación con el empleo juvenil hay que destacar que en el epígrafe dedicado a España se subraya la necesidad de «aplicar las medidas de lucha contra el desempleo juvenil expuestas en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016 y efectuar un estrecho seguimiento de la eficacia de las mismas, por ejemplo, mediante una Garantía Juvenil. Y proseguir la labor encaminada a reforzar la pertinencia de la educación y la formación para el mercado de trabajo, reducir el abandono escolar prematuro y potenciar la educación permanente».
Por su parte, el Consejo Europeo de 27 y 28 de junio de 201332aprobó poner en marcha la Iniciativa sobre Empleo Juvenil...
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