El futuro órgano instructor común: una propuesta para la organización de la Fiscalía europea y para el control de su actividad
| Autor | Mª Ángeles Pérez Marín |
| Cargo | Profesora contratada doctor de Derecho Procesal. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 141-174 |
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Un mayor grado en la cooperación penal, dentro del Espacio de libertad, seguridad y justicia, es un elemento nuclear del proyecto común europeo que hunde sus raíces en los Acuerdos Schengen1. Como consecuencia de la desaparición de fronteras internas, la libre circulación en este nuevo espacio común –el Espacio Schengen– debía ser compensada con la adopción de medidas que ofrecieran un alto grado de seguridad a las transacciones comerciales y a los flujos de ciudadanos, ya que éstos dejarían de ser controlados por las autoridades aduaneras del territorio Schengen2. Por otro lado, se hacía necesario, también, contrarrestar la aparición de nuevas formas delictivas “transnacionales” que, debido a los vacíos normativos de los ordenamientos jurídicos nacionales, y las divergencias entre ellos, circulaban también “libremente” en este espacio territorial sin fronteras.
Dado que los Estados siempre se habían mostrado especialmente proclives a alcanzar compromisos para proteger los intereses financieros comunes, se entendía que, de la misma manera, estarían dispuestos a aceptar un mayor nivel de compromiso para prevenir y sancionar los delitos que pudieran atacar el núcleo económico de la Unión. En esta línea, ya en el año 1991, en la Directiva 91/308/CEE relativa a la prevención del uso del sistema financiero en operaciones de blanqueamiento de capitales3, los Estados incluyeron un Anexo en el que se comprometían a tomar “todas las medidas necesarias para la entrada en vigor de una legislación penal”que les permitiera respetar y cumplir las obligaciones que, respecto de estas materias, se derivaban de las convenciones de la ONU y de los acuerdos alcanzados en el seno del Consejo de Europa.
Al mismo tiempo, y dadas las aspiraciones de la Comunidad Europea en el ámbito penal, surgió una fuerte polémica en torno a la necesidad de discernir si aquélla tenía o no competencias para legislar sobre dicha materia y, en virtud de ello, determinar si era acreedora de un “ius puniendi” que le per-
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mitiera establecer políticas preventivas y represivas de naturaleza penal con la finalidad de proteger sus propios intereses financieros. Así, se acentuaban las diferencias entre quienes entendían que no cabía plantear dicha posibilidad, en tanto que dichos ámbitos competenciales no habían sido expresamente transferidos por los Estados –y recordemos que las Comunidades se habían construido de una forma centrípeta, esto es, sobre la base de la cesión de competencias por parte de éstos–, y aquellos otros sectores que veían verdaderos atisbos de un “ius puniendi” comunitario en la aprobación de instrumentos legislativos en los que, como el Convenio PIF4 y sus Protocolos5, los Estados se comprometieron a asumir la protección de los intereses financieros de la Comunidad como si se tratase de intereses nacionales.
Así, del artículo 209-A6del Tratado de Maastricht7, modificado por el Tratado de Ámsterdam8, nacería el artículo 280 del Tratado de la Unión9que parecía establecer la obligación de los Estados de asumir la protec-
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ción de los intereses financieros comunitarios, incluso, a través de la aplicación de normas penales. Sin embargo, se mantenían las dudas en cuanto a la posibilidad de entender si, a partir de este precepto y del contenido del Convenio PIF, se podía deducir que, efectivamente, la Comunidad tenía facultades para actuar directamente sobre los ordenamientos nacionales, e incluso para actuar sin contar con aquéllos, imponiendo normas penales de obligado cumplimiento para los Estado parte.
Todo ello supuso un giro en el discurso sobre las existencia de las competencias penales comunitarias y se intensificó el debate para intentar dilucidar si se podía entender que aquellas competencias ya habían sido reconocidas por los textos de los Tratados –aunque fuera de forma implícita– o si, por el contrario, era necesario un acto expreso de reconocimiento por parte de los Estados y procederse, así, a la atribución expresa de competencias penales.
En esta evolución, se consolidó en el Tratado de Ámsterdam el Espacio de libertad, seguridad y justicia. Uno de sus objetivos principales sería la cooperación penal para luchar contra la xenofobia, el racismo y la delincuencia organizada, mientras que, por otro lado, las nuevas redacciones de los artículos 2910y 3111del Tratado de la Unión Europea reforzaban las competencias penales y legislativas de la Unión al reconocérsele la facultad de aproximar o armonizar las normas penales nacionales cuando lo considerase necesario para luchar más eficazmente contra el terrorismo, la delincuencia organizada o el tráfico ilícito de drogas.
De forma paralela al proceso evolutivo expuesto, el interés de la Comisión en avanzar en la lucha contra los delitos de carácter económico que pudieran afectar específicamente a los intereses financieros comunitarios quedó reflejado en el Corpus Juris12 y en el Libro Verde para la
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protección penal de los intereses financieros comunitarios y la creación de un Fiscal Europeo13, tal y como fue exigido en la Propuesta de Directiva relativa a la protección penal de los intereses financieros de la Comunidad14.
En ambos textos –Corpus Juris y Libro Verde– se abordó el análisis del Fiscal Europeo como órgano propio para luchar contra el fraude en el ámbito comunitario, pretendiéndose que los Estados iniciasen las prime-ras conversaciones sobre este nuevo órgano y se definieran los beneficios que su creación podría proporcionar a la lucha común contra el fraude.
El proyecto de Tratado Constitucional15vino a constituir un nuevo hito para el espacio judicial común ya que su artículo III-274 sentaba las bases para un futuro ordenamiento penal supranacional que comprendía la Fiscalía Europea, como órgano de investigación y como titular del ejercicio de la acción penal en la lucha contra el fraude de los intereses financieros de la Unión Europea, planteándose la posibilidad de que un grupo de Estados –nueve concretamente– pudiesen avanzar en la aplicación de esta política penal común y permitir, así, que la Fiscalía entrara en funcionamiento en los Estados interesados.
El proyecto constitucional habría significado un verdadero cambio en la evolución política de la Unión Europea, si bien, no consiguió superar la oposición planteada por algunos Estados en los que fue sometido a referéndum. Sin embargo, este obstáculo no significó que la Unión abandonase la intención de lograr una mayor integración pero quedó en evidencia la necesidad de armonizar los objetivos de Europa –como ente supranacional– con las pretensiones individuales de los Estados miembros. En cualquier caso, tanto la Unión como los Estados sabían que, en aquel momento, no era posible retroceder porque el propio desarrollo de la Unión, especialmente en lo que se refiere a los aspectos económicos, fiscales y financieros, exigía un mayor grado de integración legislativa.
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En este sentido, la lucha contra el fraude ya se había demostrado como un objetivo prioritario tanto para la Comunidad y la Unión como para los Estados. Efectivamente, la necesidad de armonizar legislaciones para asegurar la eficacia de las políticas preventivas y sancionadoras del fraude financiero encontraban en el Fiscal Europeo –o en la Fiscalía Europea, según término utilizado a partir del Tratado Constitucional– el complemento perfecto para garantizar el éxito en la lucha contra el fraude a los intereses financieros de la Unión, ya que dicho órgano actuaría en el territorio de la Unión en función de las competencias y las normas que se establecerían a través de una ley europea.
La importancia de este órgano se pone de manifiesto en el hecho de que, tras el fracaso del proyecto constitucional, prácticamente –y salvando algunas cuestiones tales como el cambio en la denominación de los instrumentos legislativos16– se produjo un trasvase al nuevo Tratado de Lisboa17de la regulación que sobre el Espacio de libertad, seguridad y justicia18contenía el proyecto de Tratado Constitucional. Así, los artículos 86 y 32519del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea constituyen hoy la base jurídica sobre la que se podrá construir la futura Fiscalía Europea.
Una vez ratificado el Tratado de Lisboa20, el Programa de Estocolmo21fijó un conjunto de objetivos concretos que se debían lograr en el período 2010-2014 para desarrollar el Espacio de libertad, seguridad y justicia. Este programa, además de hacer especial hincapié en la necesidad de proteger los derechos fundamentales, de simplificar el sistema de justicia penal europeo y de proponer la aplicación de principio de reconocimiento mutuo a todas las decisiones judiciales, establece como clara prioridad la creación de la Fiscalía Europea y, en este sentido, se espera-
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ba un pronunciamiento de la Comisión antes del año 2013. No obstante, se requiere que antes de dicha comunicación los Estados implementen y refuercen las competencias investigadoras de Eurojust22. Además, una reciente Propuesta de Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal23, demuestra que el interés en la necesaria...
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