El funcionario y el ejercicio de los derechos públicos colectivos

AutorAlberto Palomar Olmeda
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Magistrado de lo Contencioso-Administrativo
  1. PERSPECTIVA HISTÓRICA

    No es el propósito del presente capítulo el efectuar un largo y pormenorizado estudio de los antecedentes históricos de los derechos colectivos de los funcionarios públicos, entre otras cosas, porque el relato desde una perspectiva legal podría ser bastante breve. Sin embargo, un somero análisis de los mismos nos puede situar ante la evidencia de una profunda evolución que llega a desfigurar los contornos iniciales de la figura.

    Comencemos por recordar que, como señala Jeze, 'el régimen jurídico de los funcionarios públicos no se caracteriza únicamente por la inexistencia de un vínculo de carácter contractual sino que la noción de servicio público conlleva otras consecuencias necesarias. Entre ellas pueden destacarse las que prohíben a los agentes públicos, propiamente dichos, todas las acciones que pudiesen paralizar o trabar el funcionamiento regular, normal y continuo del servicio público'[1].

    Estas afirmaciones ponen de manifiesto que la teoría formulación clásica apuntaba la existencia de peculiaridades en el ejercicio de los derechos públicos en general, y de los colectivos o sociales, en particular, por parte de los funcionarios; peculiaridades tan importantes que suponían, en algunos casos, la negación del derecho mismo sobre la base de considerar que servicio público es sinónimo de interés general y, derecho social es un sinónimo de interés particular. Uno y otro resultaban incompatibles desde una visión global del Estado.

    En todo caso, resulta preciso desglosar someramente los distintos conceptos que se engloban en el epígrafe que analizamos, y que, en principio, son los siguientes: a) el derecho de asociación, sindicación y participación en las funciones públicas; b) el derecho de huelga; y c) el derecho a la negociación colectiva. Examinaremos por separado cada uno de ellos.

    1.1. Los derechos de asociación, sindicación y participación en las funciones públicas

    El análisis histórico de estos derechos exige, de una forma practicante imprescindible, partir de los postulados esenciales del Derecho francés que constituye un importante elemento en la reflexión sobre esta cuestión. Así el Consejo de Estado francés, en diversos pronunciamientos, que comienzan con la Resolución de 11 de diciembre de 1908[2], reconoce el 'carácter lícito de las asociaciones profesionales y les reconoce, incluso, legitimación para recurrir...'.

    Años más tarde, el propio Consejo de Estado matiza su jurisprudencia y sólo reconoce la legitimación procesal cuando hubiese por medio una cuestión de legalidad[3]. La evolución, señala Jeze, de esta facultad de asociación fue cada vez más restrictiva, hasta que una Resolución de 17 de febrero de 1922 niega la legitimación de las asociaciones, si bien, le sigue reconociendo una cierta facultad para intervenir en la vida pública. En este mismo sentido restrictivo, se muestra la Corte de Casación francesa que, aun aceptando la legalidad de las asociaciones, les reconoce muy pocas facultades[4].

    Un proceso similar se da en la doctrina francesa. En un principio, la doctrina se mostraban contrarios al reconocimiento del derecho de asociación funcionarial. En esta línea se situaban, entre otros, Berthelemy[5] y Rolland[6]. Son significativas las palabras de este último que indicaba que 'en nuestra organización administrativa francesa jerarquizada y disciplinada no hay lugar para las asociaciones de funcionarios, cualquiera que sea el nombre que se les dé'.

    La evolución posterior, de la mano de Duguit[7], llevó a Jeze[8] a señalar que 'actualmente, esta opinión (la negadora del derecho de asociación) se ha abandonado por completo'. Los sucesos políticos de 1920 llevaron al Gobierno francés a elaborar y proponer al Parlamento una reforma de la Ley de 1 de julio de 1901 sobre asociaciones, evitando las federaciones de asociaciones[9] y que las mismas pudieran ser formadas por personas que perteneciesen a diferentes Administraciones.

    Nos encontramos, en consecuencia, con un planteamiento histórico que pasa por el reconocimiento más o menos amplio de la licitud del derecho de asociación profesional, si bien, con unas facultades muy limitadas hasta el punto de quedar convertidas, prácticamente, en un ente corporativo de defensa procesal.

    La cuestión no se plantea en Francia en términos idénticos en lo que se refiere a derecho de sindicación. Así, los tribunales ordinarios[10] y, más tarde, el Consejo de Estado[11], se pronuncian claramente contra la legalidad de los sindicatos de funcionarios. En el fondo de esta prohibición, señala Jeze[12], se encuentra el pensamiento de que el sindicato no es más que un paso previo a la huelga. Hallándose ésta prohibida a los agentes públicos el sindicato debe también prohibirse.

    La actitud en Francia varió, supeditada por la crisis que produjo el intento de huelga general de 1920 y así, en 1925, el Gobierno reconocía que 'el derecho sindical así concedido a los funcionarios no se desprendía... por ello mismo del derecho de huelga...'. De esta forma y con independencia de las posturas de reacción, que son fruto de las tensiones internas del país, es lo cierto que frente a la negación inicial, existe un claro reconocimiento posterior, si bien se observa la tensión por deslindarlo del derecho de huelga, en todo caso proscrito.

    Este breve análisis histórico, apegado a la clásica formulación de la teoría estatutaria, no debe concluir sin señalar que han existido limitaciones en la actividad política de los funcionarios que, desde luego, no le han impedido ejercer el derecho de sufragio y, la mayor parte de las veces, ni siquiera la militancia en los partidos, pero que sí inciden en el intento de preservar la función pública de la politización.

    Afirma Jeze[13] que lo que distingue políticamente a los gobernantes de los funcionarios es la fuerza social y política que poseen, en suma: la legitimación popular. Es claro que los políticos, los gobernantes, son los que marcan las directrices de la política de la función pública, mientras que la organización burocrática lo que debe es ejecutar dichas directrices. La línea divisoria entre ambas cuestiones no siempre se ha delimitado en la historia con facilidad, pero lo que es claro es que este planteamiento condiciona el ejercicio de los derechos políticos, o si se quiere de participación en la vida pública.

    Pese a ser una constante histórica esa separación, es también cierto que, por lo general, no ha existido una reglamentación clara que los materializase[14].

    1.2. El derecho de huelga

    En la concepción clásica de la teoría estatutaria, huelga y servicio público son nociones antinómicas. En este sentido, la Resolución del Consejo de Estado francés de 7 de agosto de 1909 afirmaba que 'la huelga sí debe considerarse como un hecho que puede producirse legalmente en el curso de la ejecución de un contrato de trabajo regulado por disposiciones de Derecho privado. Es, por el contrario, cuando resulta de una negativa de prestar servicio concertada entre los funcionarios, un acto ilícito; aun cuando no podía ser reprimido por aplicación de la Ley Penal. Por su aceptación del cargo que se le ha conferido, el funcionario queda sometido a todas las obligaciones derivadas del servicio público y renuncia a todas las facultades, cuyo ejercicio sería incompatible con el funcionamiento normal y continuo de los órganos necesarios a la vida nacional'.

    De esta forma, nos encontramos con un enfoque que no trata de cercenar un derecho individual como la huelga de los funcionarios, sino en entender que el estatuto del funcionario, al cual éste se somete voluntariamente, excluye la huelga, en tanto en cuanto ésta supone una alteración en la prestación del servicio público que lo es, precisamente, porque a través de él se satisface el interés general.

    Las fórmulas utilizadas para articular esta prohibición han sido diferentes según los países y las etapas históricas. Así, nos encontramos momentos en que se ha incluido la prohibición en el estatuto general, de forma que su incumplimiento se articula como una falta disciplinaria por incumplimiento del mismo. En otras ocasiones, la evaluación de la magnitud de la transgresión ha llevado a incluir ésta en los Códigos Penales, manteniendo a su vez la falta disciplinaria o entendiéndola incluida en la cláusula general de haber cometido delito doloso que, generalmente, se recoge como falta disciplinaria en los diferentes estatutos de funcionarios.

    La legislación internacional sobre la materia y la elaboración y aprobación de Textos Internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, obra de la O.N.U., supuso la atribución a los funcionarios públicos del derecho subjetivo a la huelga, si bien, se reconocen sus peculiaridades y la posibilidad de dictar normas que pudieran entenderse como una limitación al mismo, pero con la que se trata de asegurar el funcionamiento regular del servicio público. Este es, cabalmente, el planteamiento que subyace en el reconocimiento del derecho de huelga. Su conceptuación como instrumento de lucha de los trabajadores para conseguir sus reivindicaciones laborales es contraria desde una perspectiva histórica a la idea de servicio público general, continuo, de prestación regular y de satisfacción de intereses generales. Por ello, su prohibición se entiende, no como negación teórica de un derecho, sino como una más de las condiciones a las que han de someterse quienes aceptan el estatuto.

    1.3. El derecho a la negociación colectiva

    La inclusión de este apartado no deriva estrictamente de la formulación clásica de la teoría estatutaria. La esencia de la misma es, como hemos dicho, que la determinación de las condiciones de trabajo se realiza unilateralmente por la Administración, luego, es impensable aludir a la posibilidad de una determinación bilateral de las condiciones de trabajo.

    Desde esta perspectiva, es el creciente fenómeno de la laboralización de la función pública el que ha suscitado la...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR