La función pública como presupuesto para la regeneración institucional y como garantía de gobernanza local
| Autor | Jorge Crespo González |
| Páginas | 161-178 |
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En primer término quiero saludar a todos los asistentes a este Congreso y agradecer la invitación de sus organizadores, en especial D. Jorge Crespo González, que me trasladó amablemente su interés por mi participación en este foro.
Asimismo quiero felicitar al Instituto Complutense de Ciencia de la Administración (ICCA) por la organización de este Congreso que va a tratar temas de la máxima actualidad y que están presentes en el primer plano de la agenda política que en estos días tiene como referente inexcusable la reforma de las Administraciones públicas en nuestro país. Es la iniciativa del Instituto prueba inequívoca de que se ha sabido captar la dirección de iniciativas que son prioritarias para los partidos políticos, los agentes sociales y sobre todo los ciudadanos.
Trataré de enfocar mi modesta aportación desde la perspectiva del ámbito que mejor conozco y en el que llevo inmersa la mayor parte de mi vida política y profesional, que es el ámbito del mundo local, y lo haré desde la doble condición a la que antes he aludido.
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Aunque se han realizado muchos y precisos análisis de la situación de la Administración local en los últimos años, es preciso no perder de vista en una exposición sobre el tema que nos ocupa algunos datos esenciales2.
El orden que se seguirá en este trabajo será el siguiente: La exposición comienza con la realización de un breve diagnóstico de la situación de la función pública local (Epígrafe 2), para posteriormente detenerse en la aportación del mundo local, particularmente a través de la Federación Española de Municipios y Provincias, al establecimiento del marco jurídico actual de la función pública (Epígrafe 3). Finalmente, se plantearán unas líneas de actuación impulsadas en nuestros días (Epígrafe 4), en contingencia con el contexto de crisis económica y del modelo de función pública que presenciamos, entre las que se destacarán el nuevo papel y posición de los habilitados estatales/nacionales.
El modelo de función pública local, fundamentado sobre la base de que el régimen general del empleo público en nuestro país es el funcionarial, encuentra su primogénita apoyatura en el reconocimiento que de la misma realiza el texto constitucional. Dos son los artículos básicos en esta materia:
- Artículo 103.3, que determina que la ley regulará el estatuto de los funcionarios públicos, el acceso a la función pública de acuerdo con los principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a sindicación, el sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones. Asimismo, el artículo 23.2 somete el acceso a la función pública al principio de igualdad, al normar que los ciudadanos «tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes».
- Artículo 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre las bases de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del ré-
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gimen estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento común ante ellas.
En el ámbito de la Administración local, el vigente régimen jurídico se halla integrado, fundamentalmente, por el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP), que contiene aquello que es común al conjunto de los funcionarios de todas las Administraciones públicas, así como las disposiciones específicas aplicables al personal laboral a su servicio.
En este sentido, tal como determina la exposición de motivos del EBEP, «la legislación básica de la función pública debe crear el marco normativo que garantice la selección y la carrera sobre la base de los criterios constitucionales de mérito y capacidad y que establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados públicos. Además, la legislación básica ha de prever los instrumentos que faculten a las diferentes Administraciones para la planificación y ordenación de sus efectivos y la utilización más eficiente de los mismos».
Esta norma ha sido recientemente desarrollada por algunas CCAA, como es el caso de la Comunidad Valenciana (Ley 10/2010, de 9 de julio) o de la Comunidad de Castilla-La Mancha (Ley 4/2011, de 10 de marzo). Y, junto con este marco común, en materia de función pública local debe atenderse a la regulación contenida en la normativa básica local; fundamentalmente, Título VII de la Ley de Bases del Régimen Local (LRBRL) (Ley 7/1985, de 2 de abril) y Título VII del Texto Refundido del Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril).
La Constitución aboga por un concreto modelo de estructura administrativa y gestión pública, cuya piedra angular es el empleado público funcionarial. Esta conceptualización, acervo del Derecho alemán es, en suma, una suerte de garantía institucional, al considerarse que la función pública es una institución indispensable para el funcionamiento del Estado, es decir, un elemento integrado en la arquitectura del propio orden constitucional para lo que la norma primera define un núcleo esencial de la institución que es indisponible para el legislador ordinario en el desarrollo normativo que le corresponde. Así se ha manifestado el Tribunal Constitucional en jurisprudencia consolidada (vid., por todas, STC 23/1983, de 25 de marzo, y STC 51/1988, de 22 de marzo).
Por ello, no debe obviarse que la normativa básica estatal (disposición adicional segunda EBEP), acogiendo el criterio que ya quedó plasmado en la LRBRL (artículo 92), ha querido depositar la responsabilidad del ejercicio de determinadas funciones públicas a desarrollar en las corporaciones locales en personal funcionario. Así, queda reservado exclusivamente a funcionarios las que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económico-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería. Téngase en cuenta
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que gran parte de estas corresponde a los funcionarios con habilitación de carácter estatal, a los que me referiré posteriormente.
La reforma proyectada por la LRSAL incide en esta reserva de funciones a favor de los funcionarios de carrera y además explicita la finalidad que esta reserva persigue al normarse que se atribuyen a este personal «aquellas [funciones] que en desarrollo de la presente Ley se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función».
Existen un conjunto de factores que han tenido una clara incidencia en la situación en la que se encuentra lo que podría denominarse «función pública local»:
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En primer lugar destaca la fragmentación de la normativa, que establece el régimen jurídico del personal al servicio de la Administración local, especialmente por lo que se refiere al personal funcionario. En efecto, hasta la aparición del EBEP en 2007, la Ley 30/1984 de 2 de agosto de medidas para la Reforma de la Función Pública, la Ley 2/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local en su Título VII y el Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, por el que se aprobó el Texto Refun-dido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, también en su Título VII, establecieron una normativa común para el personal al servicio de la Administración local.
Incluso los primeros documentos que sirvieron de base para la elaboración del actual EBEP y el Proyecto de Ley del EBEP que presentó el Ministerio de Administraciones Públicas en 1999 recogieron la necesidad de una normativa específica para la función pública local.
No obstante, durante el proceso de elaboración de la actual Ley 7/2007 de 12 de abril, del EBEP, y ello a pesar de las recomendaciones contenidas en el Informe de Expertos de la Comisión para el estudio y elaboración del EBEP, se abandonó este principio orientador y se dejó al arbitrio de las CCAA la regulación de la función pública de las respectivas entidades locales, con lo que ello conlleva de riesgo de fractura en la regulación de esta materia.
Sin embargo tras la entrada en vigor del EBEP el 13 de mayo de 2007, escasas CCAA, la Comunidad Valenciana, Castilla-La Mancha y parcialmente Asturias realizaron el desarrollo legislativo que permitía el EBEP. Por otra parte, el anterior Gobierno en su frustrado intento de aprobación de la non nata Ley Básica del Gobierno y la Administración Local suprimió en los últimos borradores de dicho texto toda referencia a un régimen común y específico de la función pública local.
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Además la carencia de ese régimen jurídico común como elemento vertebrador del funcionamiento de las entidades locales ha quedado como un factor de dispersión en distintas materias, cuya solución pretendió abordarse en el anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
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Característica especial de la Administración local es su...
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