Los ajustes en frontera en el régimen europeo de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero
| Autor | Susana Anibarro Pérez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Financiero Universidad de Valladolid |
| Páginas | 9-33 |
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La preocupación en el seno de lo que hoy es la Unión Europea por los problemas ecológicos comienza a principios de los años setenta, siendo posible afirmar que, a partir de ese momento, dicha preocupación ha sido creciente hasta nuestros días1. No en vano, desde el año 1987, merced a la aprobación del Acta Única Europea, la cuestión del medio ambiente se introdujo de manera expresa en los Tratados de la Comunidad Europea. Concretamente, en la actualidad, el Tratado de la Unión Europea establece en su artículo 3, como objeto de la Unión Europea, el desarrollo sostenible. Por su parte, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea dedica su Título XX (artículos 191 a 193) al “Medio ambiente”.
Más en particular, la Unión Europea ha mostrado su inquietud, sobre todo a partir de los años noventa, por el fenómeno del cambio climático vinculado a las emisiones a la atmósfera de los llamados gases de efecto invernadero. Precisamente, en la reunión del Consejo de ministros de energía y medio ambiente, celebrada el 29 de octubre de 1990, se acordó tomar medidas para conseguir la estabilización de las emisiones totales de CO2 para el año 2000 en el nivel registrado en 1990.
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Prueba del compromiso internacional de la Unión Europea con el problema del cambio climático fue la ratificación, en 31 de mayo de 2002, del Protocolo de Kioto de la Convención Marco sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas y el protagonismo que la Unión ha asumido en la búsqueda de un nuevo acuerdo internacional que sustituya al de Kioto a partir de enero de 20132.
En el marco de esta lucha contra el cambio climático, uno de las principales apuestas de la Unión Europea la constituye la creación y puesta en funcionamiento, desde el año 2005, de un sistema de comercio de derechos a contaminar, merced a la aprobación de la Directiva 2003/87/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo3.
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Sin embargo, los compromisos que internacionalmente ha asumido la Unión Europea y los retos que de cara al futuro se plantea en materia de cambio climático, suscitan problemas a los que es preciso dar respuesta. En efecto, como pone de relieve, entre otros, el Considerando 24 de la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, el hecho de que otros países desarrollados y otros grandes emisores de gases de efecto invernadero no participen en los acuerdos internacionales sobre cambio climático, podría provocar un aumento de las emisiones de los citados gases en terceros países en los que no se han impuesto a la industria limitaciones comparables en materia de emisiones de carbono, al tiempo que, algunos sectores y subsectores comunitarios grandes consumidores de energía, sujetos a la competencia internacional, podrían verse en una situación de desventaja económica. Por lo tanto, dos son los problemas que se suscitan: por un lado, las llamadas “fugas de carbono”, sobre todo en el caso de sectores intensivos en el uso de energía, hacia países con reglamentaciones medioambientales más laxas, pudiendo aparecer lo que algunos han denominado pollution havens, lo cual reduciría la efectividad de las políticas de lucha contra el cambio climático adoptadas por los países más comprometidos; y, por otra parte, la pérdida de competitividad de los operadores europeos sometidos al régimen de cuotas de contaminación frente a operadores de terceros Estados donde no existen exigencias equiparables.
Para tratar de combatir los problemas a que se acaba de hacer referencia –las “fugas de carbono” y la posible merma de competitividad-, las soluciones que se proponen son diversas4. Una primera solución, que de hecho se ha previsto por la Unión Europea
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para el tercer período (2013-2020) del régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, consiste en asignar un 100 por cien de derechos de emisión gratuitos a los sectores o subsectores en los que se estime que existe riesgo de fuga de carbono. Otro posible mecanismo son los llamados ajustes en frontera (Border Adjustments), es decir, el uso de medidas en frontera para imponer a los importadores un coste similar a aquel al que se ven sometidos los operadores nacionales como consecuencia de las políticas medioambientales. Finalmente, una tercera vía de solución también apuntada sería la de tratar de alcanzar acuerdos internacionales para aproximar los esfuerzos mundiales de reducción de emisión de carbono a los niveles de la Unión Europea, lo cual reduciría los riesgos de fuga de carbono y la competencia desleal por parte de terceros países.
Por lo que atañe al mecanismo de los ajustes en frontera, objeto de este trabajo, cabe decir que, con carácter general, la Unión Europea no prevé mecanismos de este tipo para evitar el riesgo de fugas de carbono o los problemas de competitividad que puede generar el régimen de comercio de derechos de emisión de gases al que están sometidos sus Estados miembros. No obstante, la Directiva 2009/29/CE, en el Considerando 25 de su preámbulo, sí apunta como medida de lege ferenda la posibilidad de introducir “un sistema eficaz de compensación del carbono con vistas a poner en pie de igualdad a las instalaciones comunitarias… y a las de terceros países”, si bien los requisitos que cabría imponer a los importadores -por ejemplo, entrega de derechos de emisión- no serían menos favorables que los aplicados a las instalaciones de la Comunidad y deberían respetar las obligaciones internacionales de la Unión Europea. Además, el artículo 10.ter de la Directiva 2003/87/CE, en su redacción dada por la Directiva 2009/29/CE, establece la obligación de que la Comisión presente un informe al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la situación de los sectores o subsectores grandes consumidores de energía expuestos a fuerte riesgo de fuga de carbono, que se deberá acompañar de propuestas adecuadas, como, por ejemplo, “la inclusión en el régimen comunitario de las importaciones de productos fabricados por esos sectores o subsectores”. De hecho, se puede afirmar que algo parecido se ha arbitrado en relación con las actividades
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de aviación incluidas en el régimen, como consecuencia de la Directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero. Merced a esta Directiva, a partir de 1 de enero de 2012, quedan incluidos en el régimen todos los vuelos con destino u origen en un aeródromo situado en el territorio de un Estado miembro, de modo que cualquier operador de aeronaves que opere una línea aérea comercial con destino u origen en aeródromos situados en el territorio de Estados miembros queda sometido al régimen de comercio de derechos de emisión por todo el trayecto realizado, incluidos los segmentos realizados fuera del espacio aéreo de los Estados miembros, resultando así que operadores de terceros Estados quedan sometidos también al régimen comunitario5.
La necesidad de introducir ajustes en frontera en relación con el régimen europeo de comercio de derechos de emisión ha sido planteada en diversas ocasiones por varios Estados miembros6y barajada de hecho por la Unión Europea, no siendo una opción a descartar. En efecto, en el Borrador de Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para perfeccionar y ampliar el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, de 10 de diciembre de 20077, bajo la denominación Future Allowance Import Requirement (FAIR), se preveía, en el artículo 29, un sistema de ajustes en frontera para importaciones y exportaciones de bienes sujetos a un riesgo significativo de fugas de carbono o a competencia internacional. Si bien, finalmen
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te, la Directiva 2009/29/CE no recogió esta previsión, no obstante, como ya se ha dicho, la misma sí contempla la posibilidad de introducir mecanismos de esta naturaleza, por lo que no queda descartado un posible uso de los mismos.
Consecuentemente, en las líneas que siguen, se procederá a analizar en qué pueden consistir los llamados ajustes en frontera en un régimen de comercio de derechos a contaminar y los problemas que suscita su posible implantación, sobre todo, la legitimidad de su uso en el régimen europeo de derechos a contaminar desde la perspectiva de las reglas del comercio internacional y, en particular, de los textos de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (más conocido por sus siglas inglesas, GATT).
El término “ajustes en frontera” o “border adjustments” (BA´s), en el marco de los instrumentos económicos en la lucha contra el cambio climático, alude a aquellos mecanismos que tienen como finalidad compensar posibles desequilibrios en la competitividad e impedir las fugas de carbono, actuando como complemento a la aplicación interna de impuestos sobre el carbono o de un sistema de comercio de derechos de emisión. Dado que tanto los impuestos sobre el carbono como los regímenes de...
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