Los fondos de garantía del pago de pensiones de alimentos: ¿Públicos o privados?
| Autor | Esther Arroyo I Amayuelas |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Civil de la Universidad de Barcelona |
| Páginas | 209-234 |
LOS FONDOS DE GARANTÍA DEL PAGO DE PENSIONES DE ALIMENTOS: ¿PÚBLICOS O PRIVADOS?
ANÁLISIS DE LAS INICIATIVAS ESPAÑOLAS (ESTATALES Y AUTONÓMICA CATALANA) A LA LUZ DE LAS PROPUESTAS DE DERECHO PÚBLICO Y PRIVADO COMPARADO QUEBEQUÉS *
ESTHER ARROYO I AMAYUELAS
Profesora Titular de Derecho Civil Universidad de Barcelona
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INTRODUCCIÓN
El impago de pensiones a los hijos y/o cónyuges o ex cónyuges en casos de crisis matrimonial (separación, divorcio, nulidad) es una realidad constatada que amenaza con convertirse en un problema de dimensiones desproporcionadas si el legislador no establece pronto medidas que permitan paliar la situación de necesidad en la que se encuentran los beneficiarios de tales prestaciones y que como consecuencia de su impago ven notoriamente agravada, pudiéndose incluso llegar a crear un riesgo de exclusión social.
Las perspectivas no han mejorado con la nueva tipificación del delito de impago en el nuevo Código penal (art. 227) (1), a pesar de haberse visto ampliado el tipo (2) y agravada la pena con la imposición del pago de las pensiones atrasadas, sin necesidad, por tanto, de recurrir a la vía civil (art. 227.3 Cp). (3) Con todo, en mi opinión, la solución al problema de la desatención del pago de las pensiones debe centrarse no tanto —o no sólo— en la necesidad de corregir una situación de impago, cuanto en la de instaurar mecanismos que aseguren la satisfacción regular de las que vayan devengándose periódicamente.
El aplazamiento de una solución a lo que hoy ya puede considerarse un problema grave amenaza con incrementar el ya muy nutrido número de personas dependientes de la asistencia pública, puesto que, en definitiva, ésta acaba siendo la única salida para quienes no cuentan con más recursos que la titularidad de un crédito a la pensión que no puede hacerse efectivo a causa de la voluntad rebelde al cumplimiento del cónyuge o el ex cónyuge deudor. Quien, a mayor abundamiento, es posible que incluso mantenga una nueva familia (4).
El problema no es nuevo, ni mucho menos, pero ante el aumento de la frecuencia de crisis en los matrimonios (5) está adquiriendo renovada actualidad, tal y como demuestran las noticias aparecidas en la prensa (6) y confirma, ahora, la reciente adopción de la Ley catalana 18/2003, de 4 de julio, de suport a les famílies (7).
Según su artículo 44:
1. El Govern ha de constituir un fons de garantía per a cobrir, preferentment, l'impagament de pensions alimentàries i, addicionalment, l'impagament de pensions compensatòries. Aquest fons s'ha d'emprar quan hi hagi constatació oficial d'incompliment del deure de satisferles i aquest incompliment comporti una situació de precarietat econòmica amb risc d'exclusió social, d'acord amb els límits i les condicions que es fixin per reglament. La prestació no ha de superar, en cap cas, l'equivalent al salari mínim interprofessional més el 30% d'aquest per cada membre o el salari mínim interprofessional més el 60% si es tracta d'una persona en situació de dependència.
2. El Govern ha de crear un ens encarregat de gestionar el fons de garantia de les pensions alimentàries o compensatòries
(8).
Como puede apreciarse, el precepto prevé un ulterior desarrollo reglamentario de la medida que, presumiblemente, se moverá en la línea de propuestas que ya se han realizado tanto a nivel estatal como autonómico. Son éstas las que trataré de analizar en las páginas que siguen, poniendo de relieve tanto sus aciertos como sus inconsistencias y, sobre todo, con la finalidad de remarcar que existen alternativas a la solución que implica poner a cargo del erario público la creación y gestión de un fondo garante de pensiones. En Cataluña, sin ir más lejos, la creación de un fondo patrimonial como medida de aseguramiento del pago de pensiones, es una solución que el legislador considera tanto desde el punto de vista del Derecho público (vid. el citado art. 44 Ley 18/2003, de suport a les famílies), como desde el de Derecho privado (art. 514.1 Anteproyecto de Libro V del CC de Cataluña, que prevé la creación de una fiducia de constitución judicial) (9). La perspectiva no es nueva: como se verá, es la misma que adoptan otros países, como, por ejemplo, Québec.
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Personalmente, creo que no hay nada que justifique que la irresponsabilidad de unos cuantos se trate como una cuestión cuya solución exige la puesta en marcha de la solidaridad social. Sin embargo, ésta es la solución que siempre se viene proponiendo y que reiteradamente viene siendo rechazada en el Congreso (10). Todas las proposiciones (de ley/no de ley), aunque presentan leves diferencias, responden a una filosofía común que, habría que añadir, es poco o nada realista: la creación de un fondo público de pensiones que responsabilice al Estado del cobro de las prestaciones en forma de anticipo es una solución económicamente inviable (11). En mi opinión, la opción por la financiación pública de las pensiones exigiría prescindir de los modelos presentados por los diferentes Grupos parlamentarios, a pesar de que, en buena parte, y a grandes rasgos, se mantengan dentro de la tendencia generalizada en el Derecho europeo comparado, que prodiga el pago avanzado de las pensiones con cargo a fondos públicos, una vez verificado el impago de la pensión al beneficiario (12), de conformidad, por otra parte, con los principios establecidos por el Consejo de Europa (13) y la Convención de las Naciones Unidas sobre Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, ratificada por España un año más tarde (14).
Tales modelos no son los más adecuados, ya lo adelanto, porque raramente se acabará pagando la totalidad del crédito, visto que la medida está siempre subordinada a las disponibilidades presupuestarias. Por lo tanto, ni van a poder cobrar todos, ni tampoco la totalidad, puesto que los recursos son escasos y muchas veces mal gestionados. En este sentido, quiero destacar que, mediante Resolución 371NI, el Parlamento de Cataluña adoptó la decisión de realizar un informe previo a la constitución de un «fondo de garantía de las pensiones por ruptura matrimonial, de las uniones estables de pareja y de alimentos» para determinar, de una manera aproximada, el número de posibles beneficiarios y el importe de las prestaciones judiciales correspondientes, en los casos de situaciones de necesidad (15). A este informe tendré oportunidad de referirme posteriormente, cuando también analice las recientes proposiciones presentadas en el Parlamento español por el Grupo Socialista y el Grupo Parlamentario Mixto a lo largo de la primavera-verano del año 2002 (16).
El estudio que sigue trata de explicar cuáles son las medidas que ofrece el Estado para paliar tal situación (epígrafe II), tomando en consideración y cotejando las propuestas que hoy se ofrecen en España con las que a funcionan en otros países y, en este caso, tomaré como ejemplo Québec (epígrafe III). En este país, además, como ya he adelantado, las medidas de Derecho público coexisten con las de Derecho privado (fiducia). A esta última, en tanto que modelo alternativo, dedicaré el epígrafe IV del trabajo. Las conclusiones finales servirán para potenciar la función que está llamada a desarrollar esa misma institución en Cataluña, cuya regulación hoy todavía está en fase de anteproyecto.
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EL ESTADO GARANTE: LOS FONDOS DE GARANTÍA PARA EL PAGO DE ALIMENTOS
Tanto el Estado como diferentes Comunidades Autónomas intuyen que el problema del impago de las pensiones alimenticias exige su financiación pública —aunque sólo sea de forma subsidiaria y en todo caso condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos—. Se entiende que, de acuerdo con las previsiones del Consejo de Europa y el mandato constitucional establecido en el artículo 39 CE, relativo a la protección «económica» de la familia (17), es necesario crear un Fondo de Garantía de Alimentos a cargo del Estado que ayude a paliar las dificultades que genera el cobro de las pensiones alimenticias (la EM, 5 Proposición GP Mixto alude expresamente a la lentitud de la justicia), en los supuestos judicialmente establecidos por sentencia u homologación de convenio (art. 4.5.1 GP Mixto; EM 1.6 Proposición GP Socialista).
1. EL INFORME CATALÁN SOBRE EL FONDO DE GARANTÍA DE PENSIONES
Las consideraciones que acabamos de exponer son las que también asume el «Informe previ sobre la possible creació d'un fons de garantia de pensions» en Cataluña, que, además, alude a la insuficiencia, en el orden civil, de las medidas cautelares establecidas en los artículos 76, 77 y 79 del Codi de Familia [CF] (18) y en el artículo 5 de la Llei de Mediació Familiar (19) y que igualmente señala el insignificante papel disuasorio de las sanciones (art. 227 Cp, art. 776.1 LEC).
Grosso modo, la idea es que el Estado pueda avanzar el dinero en caso de impago de las mensualidades y, en su caso, repita después contra el deudor las sumas adelantadas. No en cualquier supuesto, sino especialmente en situaciones de necesidad y sólo cuando no fuera posible la ejecución judicial de las sentencias (lo cual debe entenderse en el sentido de que ésta o no ha dado los resultados esperados, o bien tal ejecución resulta un proceso demasiado costoso). Con carácter, pues, asistencial y subsidiario. En Cataluña se ha llevado a cabo un estudio del coste que ello llegaría a suponer. La información es de sumo interés y sirve para valorar hasta que punto las dos últimas propuestas estatales «para la creación de un Fondo de garantía de alimentos», presentadas en el Parlamento español por el GP Mixto y el GP Socialista (VII Legislatura, año 2002), son realistas (20). Los datos estadísticos de los que, para Cataluña, se sirve tal informe no son, desde luego, extrapolables al resto de España; pero sí lo son las variables tomadas en consideración por los autores del dictamen, por ejemplo, para determinar la composición del fondo y los potenciales beneficiarios.
Efectivamente, en Cataluña, donde tampoco han faltado las iniciativas de los...
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