Flexiseguridad y protección por desempleo: las reformas (2009) desde los derechos laborales
| Autor | Julia López López |
| Cargo del Autor | Catedrática, Universidad Pompeu Fabra |
| Páginas | 367-386 |
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Cada vez se acepta e intensifica más la aproximación metodológica a las políticas de protección social como políticas económicas exclusivamente relegando el análisis jurídico y a los juristas, ya que no se considera relevante su aportación en este campo. La tiranía de la metodología cuantitativa, desde un análisis economicista con total ignorancia de las categorías jurídicas, esconde un desprecio absoluto por los textos constitucionales, que recogen un derecho a la protección social como un elemento definitorio, ya desde hace décadas de los Estados social y democráticos de derecho. En este sentido, el punto sobre el que creo es imprescindible insistir en los estudios que versan sobre análisis de medidas o políticas de Seguridad Social y protección social es el de la perspectiva constitucional, dentro de lo que se ha denominado por la doctrina un constitucionalismo fuerte1.
El caso de la Unión Europea es emblemático de este tipo de aproximación a las políticas de protección social si tomamos como referencia pensiones y cobertura por desempleo, produciéndose una irradiación economicista desde lo comunitario hacia los países miembros. Es sobre cómo se ha producido este proceso de transmisión desde las políticas comunitarias a las reforma legales (2009) en materia de desempleo donde se va a centrar este trabajo, que tiene como objetivo básico in-
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sistir en la vital importancia de una metodología de abordaje de estas cuestiones desde los derechos sociales, que denuncie los efectos negativos que las perversiones de los análisis antes apuntados implican para los derechos sociales. En la protección social en general -y dentro de ella en la protección por desempleo- existe una vinculación con temas constitucionales de definición del Estado, como una de las venas más importantes de alimentación de los sistemas democráticos, ya que lo que aquí se juega es quién y cómo se gestionan los riesgos, más ahora en situación de crisis económica en la que nos encontramos2.
La protección social ha sido uno de los elementos de configuración de los sistemas democráticos y surgieron con una genética clara de lucha contra la pobreza3. En el proceso de evolución de los sistemas de protección social se ha ido produciendo un hibridación, de modo que cada vez más tienden a presentarse con características identificadoras de los que fueron los dos grandes referentes: Beveridge y Bismark. La protección frente riesgos y estados de necesidad en los diferentes modelos sociales se centra hoy en la discusión sobre quién, de qué, cómo y durante hay que proteger, y sirve como un indicador utilizado para identificar lo que la doctrina ha denominado modelos de capita-lismo4.
Hay una amplia variedad de modelos de protección social y su evolución es objeto de débate político incluso en países con una fuerte tradición no intervención del Estado5la integración de la pieza de pro-
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tección social dentro del sistema de organización social, continuando así la historia de la protección social como un proceso, en el que como se ha puesto de manifiesto por la doctrina6hasta los 70’ muchos sistemas de protección social son muy rudimentarios tanto en cuanto a los riesgos cubiertos, como a los sujetos incluidos y a la intensidad de la protección, los puntos de fricción entre los derechos y la economía se presentan sobre diferentes aristas, mientras van penetrando en las normas internacionales y constitucionales el reconocimiento de derechos sociales.
En el proceso de formación de los derechos de protección social, las normas han ido reconociendo estos derechos sociales desde una perspectiva multinivel, que abarca desde las normas transnacionales a las nacionales y locales, con diferentes contenidos y garantías. así, comenzando por los textos internacionales y transnacionales, hay una serie de referencias que no se pueden eludir y que van desde la declaración Universal de derechos humanos, la declaración de derechos Políticos y Sociales, los Convenios de la oit o más recientemente la Carta de derechos Fundamentales de los trabajadores de la Unión Europea. Junto a éstas, los textos constitucionales definen los perfiles de estos derechos laborales -con mayor o menor alcance en cuanto al modelo- en cada país. Un rasgo que creo es interesante de destacar es el papel que están jugando los jueces -tanto nacionales como comunitarios- a la hora de reconocer derechos de protección social, y que, en cierta medida, son un indicador de la conflictividad de determinadas políticas que se están imponiendo. El papel de los jueces reconociendo derechos en este campo es muy importante, en algunos casos aplicando normas internacionales -como es el caso de los inmigrantes en situación de irregularidad-, en otros casos aplicando normas constitucionales, como es el caso por ejemplo del contrato a tiempo parcial y su protección social y en otros casos de forma combinada, normas internacionales y nacionales.
Una aproximación desde los derechos sociales a los sistemas de protección social, donde se incluye el desempleo, ha de partir de un contexto con unas notas definitorias que son importantes de destacar.
En primer lugar, estamos cada vez más en un proceso de crecimiento de la complejidad para definir hoy la noción de trabajador, que tiene una importancia clave para los sistemas de protección social, ya que
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se han introducido nuevas formas de regulación del trabajo que redefinen a los trabajadores autónomos, semi-subordinados, junto con una creciente también inestabilidad e inseguridad en el mercado laboral que producen una fuerte segmentación de derechos. toda la complejidad e inseguridad que caracteriza a las relaciones laborales, y que está muy presente en las sociedades, plantean de forma muy viva la noción de sujetos protegidos a todos los sistemas de protección social, y tiene como consecuencia que la segmentación de derechos sociales, que era antes un elemento de definición de los derechos laborales, sea ahora también de los derechos de protección social, presentando una fuerte colisión en ocasiones con derechos de raíz constitucional7.
Por otro lado, las nuevas formas de organización empresarial, por una parte territorial, las multinacionales, por otra, en racimo, a través de contratas y subcontratas, y el fuerte componente tecnológico, crean nuevos retos y riesgos y hacen que la protección social no pueda parar nunca de innovar para adaptarse a las nuevas formas sociales.
En segundo lugar, la sociedad actual y el modo de entender la cobertura de riesgos hace que la protección social se encuentre, por un lado, con la imperatividad de cubrir los riesgos que han sido tradicionalmente la referencia -como son las pensiones de jubilación o invalidez o la protección a la salud-, pero, junto a estos, aparecen nuevas situaciones que exigentes de cobertura, como son, entre otras, todas las que se generan por la incorporación de la mujer al mercado de trabajo y que implican mecanismos de corresponsabilidad entre mujeres y hombres en las tareas de cuidado, y que suponen un reto imponente a los sistemas de protección social8.
En tercer lugar, la crisis económica plantea un debate profundo de cómo se pueden afrontar las nuevas situaciones de necesidad creadas de manera solidaria y coherente con los derechos sociales, la tensión entre los discursos de los economicistas liberales frente al de los juristas responsables.
Cuál sería hoy, dentro de una aproximación jurídica, en el panorama actual de crisis económica el principal objetivo: recuperar el discurso
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de los derechos sociales dentro de las políticas públicas, rechazando la subsidiariedad que las políticas de protección están sufriendo respecto de las políticas de mercado de trabajo. La idea de plantear la protección social sólo como una política vinculada y condicionada a los objetivos económicos debe ser arrinconada, y entre éstas la subsidiarización de una política de protección por desempleo tal y como aparecen en la Estrategia Lisboa y en el modelo de flexiseguridad de la Unión europea.
Lisboa -en Marzo del 2000- supuso la puesta en marcha de una Estrategia para lograr, con una cuidada planificación, el objetivo de que la Unión europea se convirtiera en la economía más competitiva en el mundo logrando el pleno empleo en el 2010. En esta dirección, se consideró imprescindible trabajar sobre tres pilares; un primer pilar económico, preparando la transición hacia un modelo más competitivo y dinámico basado en la sociedad del conocimiento; un segundo pilar social, basado en la modernización de la Europa social, invirtiendo en recursos humanos y luchando contra la exclusión social, para ello se animaba a los Estados miembros a invertir en formación y en educación, llevando políticas activas fuertes de empleo; y, por último, el tercer pilar, el medioambiental, partiendo de la idea que el desarrollo económico tiene que ser armónico con el respeto a los recursos naturales. dentro de la evolución que la Estrategia Lisboa ha tenido y con referencia a los temas de empleo, se sigue insistiendo en la necesidad de cambios. así, desde el Consejo, se reconoce la necesidad de mayores cambios estructurales dado el alto nivel de desempleo y la baja productividad, con un discurso político que reconoce la necesidad...
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