Naturaleza, fines y principios generales de la Legislación urbanística. Su influencia en el Derecho privado.

AutorFrancisco Lucas Fernandez
CargoDoctor en Derecho. Notario.
  1. CONCRECION DEL TEMA.

    Cuando hablamos de «legislación urbanística» nos referimos al conjunto de normas escritas reguladoras del Urbanismo, de entre las que destaca la pieza fundamental de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo, de 1956.

    II NATURALEZA DE LA LEGISLACION URBANISTICA.

    1. Es muy frecuente la opinión de los autores que consideran este Conjunto normativo como enmarcado en el ámbito del Derecho administrativo.

      Para GUAITA (Ref. ), su naturaleza es la de un Derecho administrativo especial.

      NUÑEZ Ruiz (Ref. ) considera que el Derecho Urbanístico es formalmente Derecho administrativo, aunque materialmente pueda configurarse como un Derecho social (Ref. ), lo que posibilita, a su juicio, su independización del Derecho administrativo.

      Para MARTIN BLANCO (Ref. ) se trata de un Derecho especial que, participando de normas del Derecho privado y del Derecho administrativo, ofrece cierta peculiaridad que le separa de éstos sin que de momento considere necesaria la clasificación o catalogación definitiva del mismo.

      Por nuestra parte distinguiremos:

      1. º El encuadramiento del estudio del llamado «Derecho urbanístico», entendido éste como «Conjunto de normas que regulan la creación, desarrollo reforma y progreso de los poblados en orden a las necesidades materiales de la vida humana» (Ref. ), cabe realizarlo dentro de la Ciencia del Derecho administrativo.

      2. º Las leyes que en la gramática jurídica usual calificamos de urbanísticas (por ejemplo, como más destacada, la Ley del Suelo) , muy difícilmente cabrá asignarles de pleno en todas sus normas el calificativo de administrativas; ya que en ellas se entremezclan preceptos que revisten naturaleza civil, administrativa, procesal y aun fiscal.

      Estos preceptos de naturaleza no administrativa en general, y más particularmente los de naturaleza civil que ahora más nos van a interesar, no pierden su intrínseca naturaleza aun cuando su causa sea la nueva ordenación urbanística. Pero, además, cabe considerar que buen número de normas, particularmente las que hacen referencia a la propiedad y contratación en las leyes urbanísticas, no son autónomas, no se explican si no es con relación a otras que se refieren a ciertos derechos cuyo contenido en todo o en parte limitan, o determinan o niegan las referidas normas no autónomas, de suerte que unas y otras, más que unidades distintas, vienen a ser fragmentos de la norma jurídica a la que, entre todas, recomponen (Ref. ), de modo que estas normas no autónomas no pueden valorarse si no es en conexión con las otras a que se refiere. Y esto ocurre en gran parte con las normas que regulan en la Ley del Suelo ciertas limitaciones al derecho de propiedad, las que imponen ciertos requisitos a las transmisiones del dominio o las que regulan el derecho de superficie, pongamos por caso (Ref. ).

      No cabe duda que el estudio de estas normas puede y debe realizarse en el ámbito del Derecho privado. El profesor Ignacio SERRANO, en la Introducción o Prólogo de la publicación Coloquios sobre problemas de la Ley del Suelo (Ministerio de la Vivienda. Secretaría General Técnica. Madrid, 1964, pág. 9) , admite que en la Ley del Suelo hay una riquísima doctrina civil aún en gran parte poco conocida. En nuestra obra Aspectos civiles de la Ley del Suelo (Cartagena, 1963) destacamos precisamente estas facetas.

    2. Normas imperativas y normas dispositivas en la Legislación urbanística. - Damos por conocida esta distinción a fin de no alargar demasiado el presente tema. ¿A qué categoría pertenecen las normas de la Legislación urbanística?

      También aquí podremos afirmar que ambos grupos o categorías de normas se hallan representadas en la diversidad de preceptos urbanísticos, si bien reconocemos que en su mayoría, dado el interés público a que atienden, dado el fin de estas normas, del que luego hablaremos, tendrán en su mayor parte naturaleza imperativa. Y naturaleza imperativa para el sujeto privado o público a que se dirijan,

      Así dice el artículo 45 de la Ley del Suelo:

      1. Los particulares, al igual que la Administración, quedarán obligados al cumplimiento de las disposiciones sobre ordenación urbana contenidas en la presente Ley y en los Planes, proyectos, normas y ordenanzas aprobados con arreglo a la misma.

      2. La formación de los Planes no limitará las facultades que correspondan a los distintos Departamentos ministeriales, conforme a la Legislación aplicable a las materias atribuidas a la competencia de cada uno de ellos.

      Contemplando la actuación de la Administración y las normas administrativas de la Ley del Suelo, considera QUINTANA (Ref. ) como normas imperativas: las que imponen la formulación obligatoria de los planes (art. 24) , y los plazos para esa formulación (art. 29) , y los plazos de revisión (art. 37) , y las normas de procedimiento en general y el plazo para expropiar (art. 51) , y la clasificación del suelo (artículos 62 y ss. ), y la parcelación (art. 69) , y la forma de valorar los terrenos (arts. 85 y ss. ), y la declaración de ruina (art. 170) , y la formación de presupuestos para una (arts. 176 a 178) , cte.

      Y como normas permisivas considera: las que facultan para formar o no planes comarcales (art. 6, 2) , encargar la formación de planes técnicos de la Corporación o a otros distintos (art. 24, 2) , formular planes si no lo hicieran los organismos inferiores (art. 27) , crear la cédula urbanística (art. 5 l) , tomar - la iniciativa de la expropiación (art. 73) , y la de parcelación o reparcelación (art. 80, 2) , pagar en efectivo o por permuta (art. 100) , hacer división de polígonos (artículo 104) , fijar programas de actuación (art. 107) , fijar prioridad de obras (art. 109) , elegir sistema de actuación (arts. 113, 2, y 124, 6) , emprender o reservar la urbanización de un sector (art. 121) , fijar la forma de gestión (art. 131) , instar la inclusión de una finca en Registro de Solares (art. 144, 2) , ceder terrenos para construir (artículo 152) , constituir derecho de superficie (art. 157) , establecer arbitrio no fiscal (art. 162) , emitir obligaciones (art. 179) , cte.

      Más importante para nuestro tema es examinar la cuestión desde el punto de vista civilista: las normas de importancia o incidencia en el Derecho privado, que examinaremos, son en su generalidad de naturaleza imperativa.

      Son imperativas: las normas que clasifican el suelo en rústico y urbano (Ref. ) (arts. 62 y ss. ), las que imponen la indivisibilidad de ciertas fincas (art. 78) y, en general, determinan las limitaciones del Derecho de propiedad o imponen deberes a sus Propietarios.

      Son dispositivas: las normas que permiten dentro de ciertos límites pactar el plazo y el modo en que el superficiario deberá construir (art. 159) , fijación del plazo de vigencia del derecho de superficie (artículo 161, con el límite de cincuenta años en el concedido por el Estado y demás personas públicas) , etc.

  2. - PRINCIPIOS GENERALES DE LA LEGISLACION URBANISTICA. - Si con esta rúbrica se quiere señalar a la fuente de derecho que en defecto de ley y costumbre ha de regir una relación jurídica urbanística, tendríamos que hacer en el caso concreto que se nos planteara un fino trabajo de investigación para averiguar en defecto de aquellas normas Primarias, cuál habría de ser el principio aplicable. La noción de esta fuente de derecho no debe estudiarse en este tema y la damos por supuesta.

    Debemos distinguir los principios generales del Derecho aplicables en materia urbanística en defecto de ley y de costumbre, de los principios legales urbanísticos o principios de la Legislación urbanística. Estos últimos son unas reglas generales de esta Legislación recogidas directamente en sus preceptos u obtenidas o modo de síntesis de ellos o por indicción de sus preceptos, que dan a conocer las líneas esenciales de, la Legislación urbanística (Ref. ).

    Los principios, así entendidos, son, como dice LACRUZ (Ref. ),

    Normas jurídicas, normas cuya formulación ha sido convencionalmente abreviada de manera que una sola palabra o expresión da a conocer determinada regulación jurídica (Ref. ). Naturalmente, entendidos en esta forma, los principios existen en número indeterminado: Es una cuestión de apreciación general de cada expositor. No constituyen, como regla general, principios generales del derecho. Por el contrario, desde el momento en que la regla que se afirma como - principio se halla explícitamente formulada en la ley, lo que se aplica es simplemente la norma legal. En todo caso, podrá decirse que el contenido de esta norma legal, por su carácter general y orientador de todo el sistema, juega el papel de un principio legal, importante para la inteligencia e interpretación de las reglas particulares. Tratándose de principios legales es claro que se superponen a las normas legales anteriores

    .

    Los autores que han tratado de exponer estos principios, y apreciándolos de distinto modo, verifican distintas formulaciones:

    REGUERA (Ref. ) distingue:

    1. Principio social: utilización del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad.

    2. Principio económico: subordina el precio de los terrenos a los fines de la edificación y de la vivienda económica, sirviendo de cauce para regular el mercado de los mismos.

    3. Principio de planeamiento: su instrumento es el plan regulador que supone una previsión, una corriente dirigida hacia el futuro, hacia un desarrollo de la ciudad a largo plazo, como dice PEREZ GONZALEZ.

    4. Principio de fomento: trata de crear riqueza impidiendo la existencia de bienes ociosos y destacando la acción promotora hacia el bien común.

    5. Principio de solidaridad: que abre cauce al régimen de comunidad o a la asociación administrativa de propietarios.

    6. Principio de intervención: que destaca fundamentalmente en la Ley del Suelo, siendo el sujeto activo el Estado y pasivo la sociedad.

    7. Principio de coordinación: entre diversos organismos dependientes de distintos Ministerios: Gobernación, Obras...

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