El control económico-financiero externo: especial referencia al Tribunal Vasco de Cuentas públicas
| Autor | Yolanda Gómez Sánchez |
| Cargo del Autor | Profesora Titular de Derecho Constitucional. Universidad Nacional de Educación a Distancia |
| Páginas | 653-672 |
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La Constitución de 1978 incorporó, en su artículo 136, el Tribunal de Cuentas como institución de control externo consolidando así una tradición secular en nuestra historia institucional. El Tribunal de Cuentas asume en el mencionado artículo constitucional el control económico-financiero del Estado y del sector público y es definido como el supremo órgano fiscalizador de las cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Sin perjuicio de ello y como explicaremos más adelante, el artículo 22 de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas y el artículo 1.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas habilitan la existencia de órganos de control externos de las Comunidades Autónomas.
La historia del Estado y, en especial, de los modernos Estados constitucionales se ha hecho en gran medida en torno a las ideas de control y de responsabilidad. El principio de separación de poderes, como medio de control del propio poder político, se encuentra en la base misma de la elaboración doctrinal y en la aplicación práctica del Estado de Derecho que, en la actualidad, es inseparable igualmente de la idea de responsabilidad como manifestación del principio democrático. Control y responsabilidad son hoy, por tanto, conceptos interactuantes; si el primero representa la comprobación de que determinadas conductas se adecuan al Ordenamiento jurídico y al criterio de valoración establecido, la responsabilidad alude, como indica R. PARADA VÁZQUEZ, a «la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido»1. Ambos, por otro lado, se han diversificado hasta especializarse a la par que se transformaba el propio Estado y crecía la complejidad de su funcionamiento2.
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El Tribunal de Cuentas y los órganos de control externos de las Comunidades Autónomas asumen un control sumamente específico: el económico-financiero. Si la economía puede ser definida como la recta administración de los bienes (aunque también significa ahorro, estrechez, frugalidad, acepciones, estas últimas, que se vinculan a la idea de justa utilización de los recur-sos), el término finanzas hace referencia al flujo dinerario, a los caudales o bienes que circulan en un ámbito concreto, mientras que una de las acepciones más comunes del término financiero lo describe como perteneciente o relativo a la Hacienda Pública, y podemos definir la actividad financiera como la «acción del Estado, dirigida a la obtención e inversión de los medios económicos destinados al sostenimiento de los servicios públicos»3.
El término control, de otro lado, es de uso ordinario y, en general, tanto puede indicar una situación de dominio (cuando una institución, por ejemplo, está controlada por una persona o por otro órgano), como la acción de inspección o verificación4, que permite comprobar si algo está bien tal y como ha sido declarado o definido, o si es correcto respecto a una norma dada. La norma puede ser más o menos precisa siempre que sea suficiente para construir un término válido de comparación5. A estos dos sentidos de la palabra control, todavía puede unirse una tercera acepción que lo identificaría con la posibilidad de participar en otra actividad con algún tipo de competencia.
La articulación del control económico-financiero en los Estados se basa en la conveniencia de controlar los actos de contenido económico realizados por los poderes públicos; fue, como señala A. CAYÓN GALIARDO, «la lucha en torno al poder impositivo y sus limitaciones la que provoca el surgimiento de los Parlamentos modernos y los define como institutos que asumirán, desde su mismo origen, la función de recelar del Ejecutivo»6, conveniencia que se mantiene en las modernas democracias aunque difiera su forma según los diferentes sistemas políticos7.
Se trata, en todo caso, de reconocer a los representantes del pueblo soberano la facultad de controlar la obtención y el manejo de los caudales públicos contemplando al Ejecutivo como el administrador, sometido a control, encargado de esta función. Así «el control del gasto público y su instrumentación se convierten en mecanismos cautelares para salvaguar-
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dar, de forma directa, los programas económicos aprobados por el Parlamento en las Leyes de Presupuestos, e indirectamente sostienen la credibilidad de los ciudadanos en las actuaciones de los órganos de decisión»8.
En la actualidad las funciones e importancia de los Parlamentos parecen haber decrecido a la vez que han aumentado las de los Ejecutivos. Ello, sin embargo, no hace sino corroborar las afirmaciones anteriores, pues es ahora cuando más necesario resulta un efectivo control de los caudales públicos, de manera que los ciudadanos mantengan o recobren la «confianza en el modo y en la forma de los que se sirven los Estados para allegar los ingresos suficientes para la puesta en marcha de servicios imprescindibles»9y, el Presupuesto, sigue siendo la piedra angular de la actividad económica pública tanto a nivel central como autonómico.
Puede definirse el control financiero como la verificación de que «la gestión económico-financiera se adecua a los principios de legalidad, economía, eficiencia y eficacia»10.
Suele distinguirse el control en función de la integración o relación jerárquica entre el sujeto u órgano controlado y el que lleva a cabo la actividad de control; surge así la distinción entre control interno y control externo. En el primer caso, el órgano de control está integrado en el propio órgano controlado; aunque históricamente el control interno se ha configurado como un control de legalidad vinculado al sistema de contabilidad adoptado en cada caso, en España, a partir de la aprobación del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria11se contempló también el control financiero, el de eficacia y el de auditoría12.
Por otro lado, el control externo, desempeñado por el legislativo, bien directamente bien a través de órganos especializados dependientes del mismo tiende a detectar y corregir a posteriori los posibles defectos en que ésta pudiera incurrir. El control externo que al que acabamos de aludir se puede realizar, a su vez, a través de órganos diferenciados en razón del territorio como es el caso del Tribunal de Cuentas13y de los órganos de con-
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trol externo (OCEx) regulados en las Comunidades Autónomas. En cuanto a estos órganos de control externo, no es infrecuente distinguir, en función de la naturaleza del ente que lleve a cabo esta actividad de inspección, entre órganos de carácter técnico (En España, Tribunal de Cuentas y Tribunales, Sindicaturas de Cuentas y órganos de control externo en general de las Comunidades Autónomas) y órganos de carácter político (Parlamento y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas).
Respecto a los tipos de control se ha señalado también la conveniencia de diferenciar entre el control jurídico y control político14. Parece evidente afirmar que el Estado actúa a través de diversos órganos, algunos de los cuales circunscriben su actividad a parámetros tasados mientras que en otros se aprecia un margen, mayor o menor, de discrecionalidad que el mismo Ordenamiento jurídico les reconoce (Parlamento, Gobierno...). En mi opinión, el problema es más terminológico que de fondo, ya que estimo que, en realidad, no estamos ante la distinción entre control jurídico y control político sino que, partiendo de que los Estados de Derecho están sometidos por su propia naturaleza al Derecho, todo es control jurídico, aunque dentro del mismo puede distinguirse entre un control discrecional (el denominado control político) y un control reglado (el llamado control jurídico) y, aun dentro de éste último, debe diferenciarse entre control jurisdiccional (el realizado por órganos de esta naturaleza) y un control no jurisdiccional (en el ámbito público, control administrativo), con lo cual, el denominado control político sería un tipo de control jurídico discrecional15.
El sistema constitucional español posee un indudable carácter garantista. Ya vimos cómo, en general, la idea de control económico-financiero va unida a la idea de Estado y esta vinculación resulta especialmente significativa en los modernos Estados intervencionistas, modelo del que el nuestro no es excepción. Con acierto dice A. BURLAUD que el Estado «encargado antaño fundamental o incluso exclusivamente de la labor administrativa de asegurar el orden interno, ha recibido desde la (primera) guerra mundial la atribución económica, incesantemente más y más importante y pesada, de asegurar y mejorar el bienestar económico y social de la colectividad»16.
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Durante el Estado liberal se configuró una Administración Pública «vertical, autoritaria, alejada del ciudadano, que carecía de instrumentos jurídicos de acercamiento y, desde el punto de vista económico, abstencionista»17. La
llegada del Estado social supone, como afirma C. DE CABO, la quiebra de los principios del Estado liberal, en especial, la defensa...
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