La reestructuración del sistema financiero español. El proceso de reforma tras la asistencia financiera a la banca española

AutorJorge Urbaneja Cillán
CargoProfesor de Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales. Facultad de Derecho. Universidad de Extremadura
Páginas1-46

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1. Introducción

La crisis financiera internacional, cuyo origen inmediato se sitúa en el año 2007, ha dado lugar a un amplio y complejo catálogo de iniciativas destinadas a reformar algunos de los elementos estructurales del sistema financiero internacional. Aunque, como pone de manifiesto ROLDÁN ALEGRE, «una situación como la vivida durante los últimos cinco años sólo puede ser descrita con la palabra complejidad»1; existe un consenso casi unánime en la necesidad de proceder a cambios estructurales en la regulación del sistema financiero2.

Ciertamente, los factores determinantes de la crisis continúan siendo, en parte, una cuestión objeto de importantes controversias tanto en la doctrina económica como jurídica3. A pesar de ello, ha quedado acreditado que los siste-

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mas de regulación y supervisión financiera no han servido para evitar la crisis o reaccionar adecuadamente ante ella. Incluso, en determinadas ocasiones, la normativa reguladora del sistema financiero potenció algunas de las circunstancias originadoras de la presente crisis4.

Además, en el ámbito de la Unión Europea, a la crisis del sistema financiero se ha añadido una crisis de deuda soberana en algunos de sus Estados. Ambos fenómenos aparecen relacionados de forma casi indisoluble, hasta el punto de colocar a la Unión Europea ante uno de los principales desafíos desde su constitución5.

De esta forma, desde diversos foros internacionales se ha iniciado un proceso tendente a la elaboración de un nuevo marco de regulación y supervisión para el sistema financiero. Para ello, se ha tomado como punto de partida la necesidad de adoptar repuestas coordinadas a nivel internacional, en la medida en que, ante unos mercados financieros globales e integrados, la respuesta regulatoria necesariamente tiene que acordarse bajo parámetros de cooperación internacional. Como acertadamente señalan los Profesores LASTRA y GOODHART: «The dichotomy between international (global) markets and institutions and national rules, exposing the limitations of the principle of national sovereignty, adds yet another layer of complexity to the design of effective financial regulation»6.

A nivel universal, el G-20 ha sido el foro internacional que ha actuado como impulsor de las nuevas propuestas en materia de regulación y supervisión financiera. De esta forma, en las sucesivas reuniones de este foro de cooperación internacional se han ido conformando los objetivos y los principios estructurales sobre los que debe asentarse el nuevo marco regulador del siste-

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ma financiero7. Éstos, a su vez, han guiado las iniciativas regulatorias que se han desarrollado en el ámbito de la Unión Europea y, consecuentemente, también han inspirado la reestructuración del sistema financiero español. Fue en la reunión del G-20, celebrada en Londres, donde se acordaron los objetivos que debía perseguir la respuesta regulatoria a la crisis financiera: fortalecimiento de las normas internacionales de regulación prudencial, con la revisión de las normas de Basilea II sobre exigencias mínimas de capital; un marco adecuado para la gestión de crisis de entidades financieras transnacionales, mejora en la regulación y supervisión de las instituciones financieras sistémicamente importantes, ampliar la supervisión sobre las agencias de calificación crediticia y adoptar medidas contra los Estados no cooperantes.

En cuanto al objeto central de este análisis, como es la reestructuración de las entidades de crédito, las actuaciones regulatorias deben estar presididas por los siguientes principios: en primer lugar, agotar las soluciones privadas; en caso de que sea necesario utilizar fondos públicos, se debe minimizar el coste para el contribuyente; evitar las recapitalizaciones tendentes a mantener entidades inviables, y se deben establecer normas que favorezcan la asunción de responsabilidad por parte de los accionistas y gestores. Por último, la transparencia y la protección de los depositantes deben ser criterios referentes de cualquier actuación pública en esta materia8.

Aunque la reforma del sistema financiero español se ha desarrollado en el entorno de la crisis financiera y siguiendo las iniciativas regulatorias supranacionales para darle respuesta, nuestro sistema crediticio presenta unas particularidades que justifican un análisis diferenciado de sus cambios regulatorios. De esta forma, el sistema financiero español ha oscilado desde una posición ciertamente sólida en los inicios de la crisis hasta la necesidad de requerir la activación de los mecanismos europeos para la recapitalización de parte del sistema financiero; lo que ha desencadenado la última reforma regulatoria, operada por el Real Decreto-ley 24/2012. Por ello, resulta esencial comprender las transformaciones producidas durante este período de cinco años, en la medida en que determinarán el entorno regulatorio en el que debe desenvol-

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verse un sector tan trascendental para nuestra economía contemporánea como es el sistema crediticio9.

2. La ordenación de las entidades de crédito en España
2.1. Las particularidades del sistema financiero español hasta 2007

Aunque, como se acaba de señalar, los componentes esenciales del sistema financiero español vienen determinados por el contexto internacional, nuestro sistema crediticio ha presentado un conjunto de singularidades que han modulado su proceso de reforma. Por ello, resulta imprescindible un análisis de estas características diferenciadoras del sistema financiero español; en la medida en que éstas han determinado que pase de ser considerado como uno de los más sólidos y rentables de nuestro entorno a precisar la ayuda financiera de la UE para su reestructuración10.

Para una mayor claridad expositiva, se pueden agrupar estas singularidades del sistema financiero español en tres categorías: las vinculadas al modelo de negocio, particularidades regulatorias y las que se derivan del ciclo económico11. En primer lugar, con carácter general, se puede afirmar que el modelo de negocio de las entidades españolas había venido determinado por ser un mo-

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delo de banca minorista y alejada del modelo «originar para distribuir»12. De esta forma, «nuestras entidades han mantenido un modelo de negocio bancario “tradicional”, caracterizado por el desarrollo de una actividad que nada tiene que ver con la desarrollada por la gran banca de inversión estadounidense, que se caracteriza por el desarrollo de intensos procesos de innovación financiera, en los que las entidades españolas no han participado, salvo de forma estrictamente residual»13.

A esta circunstancia hay que añadir que, a pesar de que la normativa europea y las recomendaciones del Comité de Basilea condicionaban directamente la regulación bancaria española, ésta presentaba algunas divergencias que reforzaban su carácter prudencial. De esta forma, siguiendo el criterio de PO-VEDA ANADÓN14, las particularidades de la normativa española implicaban: una regulación más rigurosa de recursos propios15, un ámbito de aplicación material más amplio que el de la normativa de la Unión Europea16y diferencias de naturaleza contable, con la inclusión de las provisiones dinámicas de carácter anti-cíclico17.

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A pesar de ello, durante la fase expansiva del ciclo se sucedieron ciertos cambios regulatorios, que motivaron la introducción de nuevos parámetros en el modelo de negocio de las entidades españolas, permitiendo la incorporación de ciertas operaciones de titulización18. Ello motivó que, entre 2005 y 2007, España, con ciertas características propias19, se convirtiera en el segundo país europeo emisor de titulizaciones, sólo por detrás de Reino Unido. Por lo tanto, como señala POVEDA ANADÓN, aunque en el modelo de negocio impulsado en la normativa española se ha querido ver un rechazo del modelo originar para distribuir, puede considerarse que «si se ponen las cosas en sus justos términos, las diferencias prácticas entre ambos modelos no son demasiado relevantes»20.

Por último, el sistema financiero español experimentó una sobreexposición a los activos inmobiliarios, como consecuencia de la prolongada política monetaria expansiva21, practicada por los principales bancos centrales22. Esta circunstancia determinó una concesión excesiva de créditos al sector inmobiliario y una incorrecta valoración de los riesgos de éstos. De esta forma, aunque la expansión inmobiliaria se ha reproducido en las principales economías mundiales, en el caso español su incidencia ha sido especialmente relevante; como consecuencia de que ésta «estuvo apoyada en la financiación tanto por el lado de la oferta como por el lado de la demanda»23. Como consecuencia de ello, a finales de 2007, el crédito al sector de la construcción y la promoción inmobiliaria representaba cerca del 26% del crédito al sector privado (con un aumento de 14 puntos en relación con el año 1997); siendo este porcentaje del 29% en el caso de las cajas de ahorro. En definitiva, esta situación hizo

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