La financiación de las vías cargas impuestas y privilegios

AutorV. Ponte
Páginas159-174

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1. Introducción

Para la creación de cualquier obra que se pueda imaginar -sea pública o privada- se necesitan unos fondos que atenderán a la misma. En idéntica situación se halla Roma en el momento que decide emprender la construcción de sus vías.

La cuestión relativa a la financiación de las vías públicas romanas -al menos las de Italia- presenta grandes dudas por la escasa documentación que se conserva de esta materia412. Sin embargo, es un tema que se hace necesario investigar; conocer el régimen de creación y mantenimiento de las vías que aplican los respectivos entes y personas; ver en qué medida realizan sus contribuciones, de qué naturaleza son estas contribuciones que aquellos entes pueden solicitar a los usuarios de las vías públicas...

Evidentemente, si se trata de un opus privatum lo normal es que se le atienda en términos particulares. Mas si la construcción debía calificarse como pública, concretamente, si era una vía pública, ¿cómo podemos imaginar que era atendida su financiación? ¿Con qué tipo de fondos se subvencionaba su creación y posterior mantenimiento?

En nuestros días se entiende que no hay trabajo público sin fondos públicos. Las autoridades romanas disponían de varias fuentes para atender a este tipo de gastos: las propias arcas del Estado para los trayectos esenciales; las cajas de las ciudades atravesadas por la vía; y las contribuciones de los ribereños. Sin embargo, no siempre era fácil o posible acudir a estos medios de financiación por motivos de muy diversa índole413 por lo que el genio romano no dudó en apostar por otros recursos.

Debemos recordar en este momento dos ideas importantes indicadas por autores como ECK: a) el Estado romano no tiene una doctrina administrativa estricta en Italia e interviene lentamente, según las necesidades que surgen a propósito de campos diversos (como vías públicas o alimenta); b) los emperadores de los dos primeros siglos nunca desearon atentar contra la autonomía de las ciudades de Italia y tan sólo resulta perturbada esta postura por creaciones esporádicas, en las que la actividad nunca es continua. Page 160

Así es, en sus primeros siglos el Estado romano era completamente liberal, practicaba un "no intervencionismo", una política de laissez-faire, laissez-passer. Pero posteriormente muta su actividad. "Aunque desprovisto de una doctrina -afirma PETIT- el Estado intervenía por la fuerza de los hechos en algunos dominios que no eran ajenos a la vida económica. Podemos distinguir, en primer lugar, los trabajos para equipar la construcción de calzadas, tan frecuentemente alabadas, que respondía, en general, a fines estratégicos y solía recaer sobre los soldados: en la Galia, con AGRIPA, entre el 16 y el 13 a.C.; en Dalmacia-Panonia, con TIBERIO, entre el 6 y el 9 d.C., para asegurar que una región en rebeldía estuviera completamente cuadriculada; en el Rin y el Danubio, con CLAUDIO; en Asia Menor, con los FLAVIOS. Estas obras tuvieron, inevitablemente, favorables consecuencias económicas. Si se persigue el estudio técnico de los procedimientos de construcción sigue quedando, como aspecto fundamental, la circunstancial reconstrucción de la red de calzadas, que ayuda en gran manera a comprender cómo fueron valoradas las provincias... Se ignora si el comercio terrestre era más importante que el marítimo, más barato y mejor adaptado a las mercancías pesadas (ladrillos, tejas, mármoles), si bien parece ser que la evolución favoreció más a los transportes terrestres (o fluviales) por razones que no tienen nada que ver con el progreso de los equipos técnicos..."414.

No resulta complicado reconocer que la construcción de las grandes obras públicas (acueductos, vías o calzadas, edificios, etc...) exigían la aportación de inmensas cantidades procedentes del tesoro público415. Debemos recordar, centrando el tema en lo que nos interesa, que no todas las vías estaban compuestas por la misma estructura (cuatro capas) por lo que la creación de vías terrenas, de las llamadas "ligeras", reducían de forma considerable sus costes prestando, al mismo tiempo, servicios similares al resto de construcción más elaborada y compleja. El coste de reparación de una milla de vía romana oscilaba entre sesenta y seis mil y ciento diez mil sestercios y el de su construcción pudo ascender a medio millón de sestercios para la misma distancia416.

El tránsito de la República al Principado supone para Italia un conjunto de cambios y, simultáneamente, adaptaciones consecutivas en el establecimiento de un nuevo régimen.

Los órganos de gobierno se crean por la aparición de necesidades ocasionales, concretas, imperativas, de necesidades vitales (como la construcción o reparación de calza- Page 161 das y caminos públicos, curatores viarum atestados ya en la época flaviana, precedidos bajo AUGUSTO por senadores encargados del mantenimiento de vías). Todo supone la aparición de una cierta especialización en estos sectores y el destino de determinadas personas a esas tareas (empleados y jefes).

Los propietarios de tierras no estaban exentos de realizar determinadas cargas de naturaleza fiscal, como el mantenimiento de las vías públicas; por esto cabe suponer que las autoridades fiscales tenían necesidad de tener información lo suficientemente precisa y actualizada acerca del status de la propiedad y modificaciones en el mismo417. Impuestos indirectos como las tasas de circulación eran recaudados. Por lo que se refiere al sistema aduanero, éste era complejo pero, salvo en algunas fronteras, la tasa nunca rebasaba el 2,5 % ad valorem, y a menudo era inferior418.

Los gastos que acompañan al establecimiento de una vía (a la creación de una calzada) se dividieron probablemente entre el tesoro público -si aerarium o fiscus es algo incierto-, las autoridades locales y los propietarios de las tierras por las que discurría, aunque los emperadores con frecuencia realizaban contribuciones personales. En ILS 84 se recuerda que la Via Flaminia y las más importantes vías de Italia fueron reparadas a costa de AUGUSTO. ADRIANO añadió una suma a la contribución de los possessores agrorum para el coste que conllevó reparar parte de la Vía Apia, y pagó los puentes de una vía en África (ILS 5872, 5875)419.

Con el ánimo de entrar propiamente en cuestiones específicas referentes a la materia que da título a este capítulo hay que asentar antes que nada la siguiente premisa: una vía posee dos facetas básicas en orden a su financiación. La primera en el tiempo es su construcción y, a partir que ha quedado alzada, "demandará" periódicamente ingresos destinados a su mantenimiento o conservación.

2. Órganos legitimados para adoptar la decisión de creación de una vía pública

En opinión de SERRIGNY, en la República se necesitaba una ley para crear una vía -del tipo calzada o similar, con una cierta envergadura- por ser el pueblo el soberano. DE RUGGIERO420 simplifica más el procedimiento, poniendo de relieve que bastaría con la decisión del cónsul y, posteriormente, del censor.

Durante el Imperio el panorama cambia siendo el princeps quien en última instancia decide al respecto (quod principi placuit, legis habet vigorem). En el supuesto de no respetarse la voluntad imperial, o de que la decisión no derivara del mismo, las obras indebidamente comenzadas debían terminarse a expensas de ese órgano o persona que adoptó tal disposición. El Senado también podría adoptar una resolución creadora (obras senatoriales).

Había otro arquetipo de obras que no necesitaban un decreto imperial; aquéllas en las que los trabajos para llevarlas a cabo se ejecutaban sin que el Estado tuviera que correr con los gastos. En todo caso, pensamos en relación a estas últimas que nunca se verían libres de someterse en algún momento a la opinión del princeps. Page 162

En relación a las vías vecinales, bastaba con un decreto de la curia para establecerlas pues quedaban bajo el cargo de los municipios y ciudades421.

3. La financiación de cada vía: origen de los fondos para la construcción y el mantenimiento

Debieron concurrir diferencias notables en cuanto a la forma de soportar los gastos y costes a la hora de construir una vía pública, dependiendo de si se tratase de una gran calzada -viae regales o consulares-, o bien de caminos y calles de menor envergadura, o de vías vecinales, aunque, como se ha estudiado, ambas clases eran susceptibles de estar sujetas a un uso público. Por tanto, y como primera premisa de la que partiremos, existe un régimen diferente aplicado en tema de financiación a la construcción de las vías públicas según la vía de la que se hable.

En relación a este interesante tema SERRIGNY422 en el siglo XIX diferenció el pago y construcción según se tratase de:

  1. Vías regias o militares: construidas generalmente a expensas del tesoro público; la ejecución423 de la construcción en sí era encomendada normalmente a contratistas que debían prestar garantía (eran responsables) por un período de quince años desde el momento de la conclusión de la obra424.

    C.I. 8.12.8 (de operibus publicis): Omnes, quibus vel cura mandata fuerit operum publicorum vel pecunia ad exstructionem solito more credita, usque ad annos quindecim ab opere perfecto cum suis heredibus teneantur obnoxii, ita ut si quid vitii in aedificatione intra praestitutum tempus provenerit, de eorum patrimonio (exceptis tamen his casibus, qui sunt fortuiti) reformetur425.

    Sic. Flacc., de cond. agr., 146.1 (Lachmann=110.1-12 Thulin): Viarum omnium non est una et eadem...

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