Situación actual de la financiación autonómica tras las reformas estatutarias. El vigente sistema de financiación en la Comunidad Valenciana
| Autor | Ana María Lópaz Pérez |
| Cargo del Autor | Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia Profesora de Derecho Tributario Florida Universitaria (Centro adscrito a la Universitat de Valencia) |
| Páginas | 91-126 |
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El actual panorama en el que se encuentra inmerso el Estado Autonómico se caracteriza por la generalización de las reformas estatutarias. A lo largo de estos últimos años han sido o están siendo objeto de reforma (en diferentes fases) la práctica totalidad de los Estatutos de Autonomía incluyendo los Estatutos de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. La única excepción, por el momento, lo constituyen las CCAA de Cantabria y Extremadura (aunque ya está prevista la reunión de la Comisión de Expertos para el Estudio de la Reforma del Estatuto para la elaboración de una propuesta de actualización del texto extremeño). Respecto a las modificaciones estatutarias, Gurutz Jáuregui80 opina: Page 92
«Los nuevos Estatutos de autonomía implican un cambio radical en la concepción que hasta ahora se venía teniendo sobre este tipo de normas. Los Estatutos de Autonomía (en adelante EEAA) se asimilan estructuralmente a la Constitución, se configuran como auténticas miniconstituciones. Esta asimilación formal conlleva consigo, en buena medida, una asimilación similar de las CCAA al Estado. Valgan algunos detalles como ejemplo. El Estatuto de Cataluña contiene un total de 223 artículos a los que hay que añadir 15 disposiciones adicionales. En estas disposiciones se abordan, incluso con más detalle que en el texto constitucional, todo tipo de materias (valores, principios, derechos fundamentales, instituciones, etc.) característicos de los textos constitucionales. Lo mismo ocurre en el caso de Andalucía cuyo texto ocupa un total de 246 artículos. Los demás textos, aún sin ser tan prolijos, resultan también muy extensos.»
En nuestra opinión, las sucesivas modificaciones estatutarias marcan el inicio de un proceso en el que las CCAA desean adquirir cada vez mayor protagonismo que se refleja en torno a la asunción de capacidades normativas y al nivel de responsabilidad fiscal sobre los tributos estatales gestionados en su territorio.
Pero para facilitar la comprensión del presente marco estatutario, es preciso recordar el modelo que la Constitución de 1978 diseña y que se encuentra enmarcado dentro de un sistema general de financiación de las Comunidades Autónomas, cuyas características más relevantes pueden sintetizarse en las siguientes:
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La Constitución no impone ni define un modelo concreto. Admite diversas soluciones finales y reconoce un amplio protagonismo a los Estatutos en la configuración de este modelo final.
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La Constitución atribuye al Estado la competencia para establecer los elementos estructurales del sistema de financiación. En este aspecto y hasta la fecha, la columna vertebral del sistema tributario (Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre el Valor Añadido) está, con respecto a sus elementos esenciales, en manos del Estado (artículo 149.1.14 CE).
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La Constitución atribuye a una Ley Orgánica la misión de coordinar el sistema (artículo 157.3 CE).
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La Constitución reconoce el principio de autonomía financiera, vinculado al ejercicio de las competencias autonómicas y condicionado por Page 93 los principios de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad de todos los españoles (artículo 156.1 CE).
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La Constitución permite una amplia participación de las Comunidades Autónomas en la determinación de su sistema de financiación mediante mecanismos bilaterales y multilaterales.
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La Constitución garantiza a las Comunidades Autónomas unos recursos sin fijar ni su atribución concreta ni su cuantía.
Teniendo cuenta el marco constitucional descrito y la realidad actual, es hora de empezar a abordar los modelos propuestos por las reformas estatutarias que de tanto protagonismo gozan actualmente; en aras a no extendernos demasiado nos ceñiremos al análisis de las reformas estatutarias de Cataluña, País vasco, Andalucía, Canarias y Valencia.
Comenzamos con las propuestas contenidas en el Estatuto de Autonomía de Cataluña. El borrador de la propuesta de reforma del Estatuto, ratificado en las Cortes catalanas, en su artículo tercero, párrafo 2, concede a la Generalitat capacidad normativa y responsabilidad fiscal para gestionar los impuestos estatales. Asimismo el borrador dota de las mismas competencias a la participación en los impuestos estatales. No es difícil imaginar que la consecuencia directa de dicha capacidad normativa seria la atribución a la Generalitat catalana de la potestad de intervenir en la fijación de los elementos esenciales de los tributos y de modo especial en la determinación de sus tipos efectivos
El artículo 200 de la propuesta catalana se refería al mecanismo de participación en la recaudación de los impuestos cedidos total o parcialmente. El precepto establecía de hecho un procedimiento, un criterio general para calcular la participación, y un porcentaje concreto que, en todo caso, deberá respetarse. Actualmente el artículo 206 es el regulador de dicho mecanismo y fija que el porcentaje de participación se establece teniendo en cuenta sus servicios y sus competencias. El precepto habla del «esfuerzo fiscal» realizado por la Generalitat que ha de ser similar al realizado por el resto de Comunidades en virtud del principio de solidaridad. La referencia al procedimiento bilateral de la Comisión Mixta, establecido en el artículo 210 no plantea problemas, sobre todo si se tiene en cuenta que el apartado primero del propio artículo 210 dice que la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat es un órgano bilateral al que corresponden la aplicación y actualización Page 94 del sistema de financiación y la canalización del conjunto de relaciones fiscales y financieras de la Generalitat y el Estado. Las Comisiones Mixtas desempeñan un importante a la vez que decisivo papel dentro del procedimiento de cesión impositiva en el marco del nuevo modelo de financiación. El valor jurídico de los acuerdos adoptados en su seno es, según el Tribunal Constitucional, el de garantizar las disponibilidades financieras de las CCAA (STC 81/1988, de 28 de abril, F.J. 3º). Dichos acuerdos plasman la aceptación de la cesión estatal por la Comunidad Autónoma. Puesto que para que la cesión sea válida no solo debe ser querida por el Estado, sino que ha de aceptarse por la Comunidad Autónoma. Sin la aceptación de esta última el Estado no podría dictar la Ley que determine el alcance y condiciones de la misma. En cuanto a la consideración de si el poder Legislativo estatal podría llegar a suprimir la atribución de competencias normativas a las Comunidades Autónomas respecto a los impuestos cedidos sin el previo consentimiento de la Comisión Mixta, la respuesta ha de ser positiva. En efecto, la atribución de competencias normativas constituye un aspecto que no tiene porque incluirse dentro de la determinación del alcance y condiciones de la cesión, que es la materia para la que los Estatutos reclaman la intervención de las Comisiones Mixtas.
No obstante, deberían tenerse presente los límites impuestos en este aspecto por la Constitución y la LOFCA. Tampoco parece que ofrezca problemas el hecho de que se diga que se deberá fijar el porcentaje de participación que corresponda al Estado en los diferentes impuestos cedidos parcialmente. Cuestión diferente es que el Estatuto determine ya una cuantía concreta que, si no es una cuantía fija, sí es un tope. Al decir la propuesta que el porcentaje no debe ser en ningún caso superior al 50%, se toma una decisión que, si bien puede ser razonable, no corresponde establecerla al Estatuto. La determinación de la participación en los impuestos cedidos afecta al conjunto del sistema de financiación y deberá ser fijada de acuerdo con los criterios generales establecidos en la LOFCA. Por este motivo el Dictamen del Consejo Jurídico Consultivo catalán Nº 269 (2005) concluye que la frase final «este porcentaje no debe ser en caso alguno superior al 50%» es inconstitucional y por esta razón el límite del 50 % debía ser eliminado. No obstante, en las Disposiciones Adicionales 8ª y 9ª del texto finalmente aprobado se fijó un porcentaje de cesión del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y del Impuesto sobre el Valor Añadido que volvía a ser del 50 por 100. Page 95
La ponencia finalmente aprobada por el conjunto de los grupos parlamentarios en el Congreso de los Diputados se inclina por suavizar dicha capacidad de gestión y aboga por el instrumento de la delegación estatal. Por consiguiente la pretenciosa capacidad se traduce y convierte en una colaboración entre el Estado y la Generalitat para gestionar los tributos estatales y siempre y cuando lo exija la naturaleza del tributo.
La reforma del Estatuto catalán introduce también la creación de la Agencia Tributaria Catalana. La propuesta del borrador pretendía que la Agencia catalana recaudara la totalidad de los impuestos, esto es; los cedidos, los propios y los compartidos con el Estado, con la posterior transferencia al Estado de los porcentajes que le correspondan. Por supuesto la Agencia autonómica habría de utilizar criterios de racionalidad y de economía en cuanto a los medios utilizados con el fin de no duplicar cuerpos de funcionarios. Esta amplia competencia de gestión, atribuida directamente por la propuesta de reforma a una entidad de la Generalitat de Cataluña, la Agencia tributaria catalana, suponía una consecuencia lógica de la también amplia potestad normativa y responsabilidad tributaria de la propia Generalitat.
La propuesta pactada por los firmantes del tripartito catalán formulaba...
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