La financiación pública de los libros de texto durante la educación obligatoria en España
| Autor | José Canal Muñoz |
| Cargo del Autor | Administrador Civil del Estado |
Page 92
Pese a su aparente simplicidad, los libros de texto son un producto complejo. En primer lugar, y evidentemente, son una herramienta de trabajo de carácter didáctico, tanto para el profesor como para el alumno. Desde la segunda mitad del siglo XIX, se han convertido además en un producto comer-cial ligado a la industria editorial, con todas las implicaciones socioeconómicas que ello conlleva. Finalmente, son un producto ideológico en la medida en que los libros de texto no sólo transmiten conocimientos sino que están inevitablemente impregnados de valores.
Por todo ello, los manuales escolares (la expresión libros de texto aparece por primera vez en la Ley Moyano de 18571) han sido objeto de especial atención por la legislación educativa desde el inicio del constitucionalismo. No es fácil analizar la evolución del tratamiento jurídico de los manuales o libros de texto, que ha experimentado cambios muy numerosos y, con frecuencia, bruscos. No obstante, facilita considerablemente esta tarea el estudio realizado por PUELLES BENITEZ y, sobre todo, su acertada intuición de que existe un ciclo histórico dotado de un carácter verdaderamente paradigmático, hasta el punto de que los demás ciclos no son sino desarrollo y concreción de aquél. Este ciclo arquetípico arranca de 1812 y termina en 1857 con la ley Moyano, y con él nace y se desarrolla el sistema educativo moderno.2
Ciertamente, en este periodo se conforman las tres posiciones que, alternativamente y con pequeños matices, van definir la política de los manuales esco-lares hasta nuestros días. Las soluciones jurídicas adoptadas desde este momento en las diferentes etapas históricas se ajustan a alguno de estos tres modelos:
— El primer modelo consiste en la imposición política del texto único. Su característica esencial consiste en que el Estado se reserva la potestad de establecer los libros de textos que deben utilizarse en la enseñanza, aunque las razones para ello fueron cambiando. En los comienzos del constitucionalismo español, la cuestión de los libros de texto nace íntimamente asociada a la uniformidad de la enseñanza, consagrada en la Constitución de 1812 como garantía de igualdad en la instrucción pública. En este contexto histórico, la designación de los libros esco-lares por una Comisión ilustrada (la Dirección General de Estudios) se concibió como la mejor garantía de proclamada uniformidad de la enseñanza.
Page 93
Posteriormente, la imposición de los manuales ha coincidido con momentos de concentración del poder político y la justificación de la medida descasaba en el control de los contenidos escolares.
• En el reinado de Fernando VII, la Dirección General de Instrucción Pública se reservó el privilegio exclusivo y perpetuo para imprimir y vender las obras destinadas al uso en las Escuelas Públicas,3configurando un auténtico monopolio legal a favor del Estado.
• Durante la Dictadura de Primo de Rivera, el Estado se reservó la potestad de editar un libro único para cada asignatura de Bachillerato.4• En las primeras etapas de la Dictadura del general Franco se adopta un sistema de libro único, tanto en primaria como en secundaria (posteriormente dará paso a un sistema de autorización administrativa previa).
— El segundo modelo otorga al profesor una libertad restringida para elegir los manuales. Para tratar de conciliar la pretensión ilustrada de garantizar la uniformidad en la enseñanza, con la libertad del profesor para ejercer la docencia, se establecen listas de libros autorizados por el poder político, entre los que las instancias docentes podrían elegir. Este modelo ha tenido amplia vigencia en nuestro país: se implantó por primera vez con la Ley Moyano (1857); se aplicó desde la Restauración al comienzo de la guerra civil, con la única excepción de la Dictadura de Primo de Rivera; también rigió, como hemos anticipado, en la etapa final de la Dictadura franquista.
— El tercer modelo otorga libertad completa al profesor a la hora de elegir el manual escolar y únicamente tuvo una fugaz vigencia durante el sexenio revolucionario, que reconoció expresamente que «los profesores podrán señalar el libro de texto que se halle más en armonía con sus doctrinas y adoptar el método de enseñanza que crean más conveniente».5Analizando con un poco más de detenimiento el régimen de los libros de texto en la actual España democrática se aprecia un tránsito de un régimen de autorización administrativa previa hacia la libertad de elección por los centros docentes, actualmente vigente.
La Ley General de Educación (1970)6mantiene el régimen de autorización previa de los libros de texto, «de acuerdo con las normas que reglamentaria-
Page 94
mente se establezcan». A través de esta vía reglamentaria se introdujeron dos importantes novedades en el régimen de autorización administrativa: prime-ro, una vez aprobados los libros, su elección se encomienda a las autoridades docentes (el claustro de los centros de educación general básica o formación profesional y a los seminarios didácticos en los centros de bachillerato); la segunda novedad estriba en que dicha elección debía hacerse previa audiencia de la asociación de padres de alumnos del centro.7La LOGSE (1990)8 derogó casi en su totalidad la ley General de Educación, pero dejó expresamente subsistente su disposición adicional quinta, a la que además reconoció carácter básico, que establecía el régimen de supervisión de los libros y material didáctico. De nuevo se opta por la vía reglamentaria para acometer una cierta liberalización, en la medida en que el otorgamiento de la autorización queda únicamente supeditado al examen del proyecto editorial, con objeto de garantizar el respeto a la libertad de los editores para desarrollar de manera creativa los contenidos del currículo y, al mismo tiempo, de salvaguardar la unidad y coherencia de los planteamientos curriculares propuestos por el Gobierno.9Una vez transferidas las competencias educativas a las Comunidades Autónomas, la potestad de autorización de libros de texto quedó descentralizada, aunque la Administración General del Estado se reserva, a través de la Alta Inspección de Educación, la facultad de comprobar que «los libros de texto y demás material didáctico se adecuan a las enseñanzas mínimas» que integran el currículo nacional.10La disposición adicional tercera de la LOCE (2002)11, de carácter básico y por tanto de obligado cumplimiento para las comunidades autónomas, incardinó dentro de la autonomía de los centros docentes la facultad de «adoptar los libros de texto», «cuya edición y adopción no requerirán la previa autorización de la Administración educativa», debiendo hacer la elección los órganos de coordinación didáctica de los centros. Se establece así la plena libertad de elección de libros por los centros docentes, que dejan de estar sometidos a un régimen de autorización administrativa previa, aunque su supervisión constituirá parte del proceso ordinario de inspección que ejerce la Administración educativa sobre la totalidad de elementos que integran el proceso de enseñan-
Page 95
za y aprendizaje. Por supuesto, los libros de texto deberán reflejar los principios y valores constitucionales y las editoriales que incumplieran estas normas podrán ser objeto de sanción administrativa y se continúa encomendando a la Alta Inspección del Estado «comprobar que los currículos, así como los libros de texto y demás material didáctico se adecuan a las enseñanzas comunes».
La LOE (2006)12deroga expresa e integrantemente la LOCE, pero su disposición adicional cuarta reproduce, de forma casi literal, la regulación referida a los libros de texto y demás materiales curriculares, atribuyendo a los órganos de coordinación didáctica de los centros públicos, en el ejercicio de la autonomía pedagógica, la adopción los libros de texto y demás materiales que hayan de utilizarse en el desarrollo de las diversas enseñanzas. Las únicas exigencias que se imponen a este material didáctico es que adopten al rigor científico adecuado a las edades del alumnado y al currículo aprobado por cada Administración educativa, y que reflejen y fomenten el respeto a los principios, valores, libertades, derechos y deberes constitucionales, a los principios y valores recogidos en la propia Ley educativa, y a los establecidos en las Leyes Orgánicas 1/200413y 3/200714.
Las últimas medidas legales que afectan a la utilización del material didáctico en los centros de enseñanza se han adoptado en el ámbito de la propiedad intelectual y consisten en la revisión del límite legal que se establecía a los derechos de propiedad intelectual sobre los libros de texto y manuales universitarios, cuando se trata de su utilización para la ilustración en la enseñanza y la investigación15.
— Por un lado, se amplía el alcance de la vigente la excepción que permite el uso gratuito de pequeños fragmentos de obras (y de obras aisladas de carácter plástico o fotográfico figurativo) para ilustrar la enseñanza reglada y la investigación, incluyéndose, bajo ciertas condiciones, los libros, manuales universitarios...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba