La financiación de infraestructuras públicas: redefinición del papel de las administraciones públicas
| Autor | María de los Ángeles Fernández Scagliusi |
| Páginas | 293-300 |
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Las infraestructuras públicas477constituyen un soporte imprescindible para el crecimiento y el desarrollo de los pueblos478. Los ciudadanos reclaman más y
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mejores infraestructuras de los sectores productivos y una mayor calidad-precio para los servicios que se prestan sobre aquellas479. A través de las mismas, se satisfacen diversos fines de interés público, tales como el desarrollo regional, la ordenación del territorio o la política de los transportes. Por ello, aunque a las Administraciones Públicas ya no se les exija ser las únicas protagonistas de dicho crecimiento480(el elevado coste de su ejecución y la diversidad de intereses implicados hacían necesaria la imposición de un monopolio público en este sector), sí deben garantizar la creación de un marco jurídico adecuado para la provisión de los equipamientos requeridos por la sociedad481.
Los conflictos surgidos entre el régimen demanial y la construcción de infraestructuras han permitido concluir la falta de adaptación del dominio público a las necesidades de las políticas públicas482. El régimen jurídico en el que se insertan los bienes demaniales, una de cuyas características fundamentales es su ubicación fuera del comercio, es decir, en términos económicos, del merca-
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do, dificulta el recurso al crédito e implica que no puedan ser objeto o soporte de transacciones de ninguna clase. Ha de tenerse en cuenta que uno de los mayores problemas planteados por la rigidez institucional del dominio público y su extracomercialidad es que puede llegar a impedir la realización de inversiones sobre bienes demaniales, y actualmente lo que se pretende es alcanzar mayor rentabilidad económica con nuevas redes de infraestructuras, financiadas y gestionadas por entidades privadas483.
Al resultar insuficientes las fórmulas tradicionales484de financiación presupuestaria485, se intenta buscar nuevas figuras jurídico-económicas que permitan financiar estas infraestructuras y los servicios, con el menor impacto sobre las cuentas públicas486, pues en principio la diferencia entre la proyección de gasto público y los recursos corrientes, susceptibles de recaudación, se puede cubrir por dos vías: aumentando los tributos (mediante el incremento de las cuotas líquidas que deben satisfacer los sujetos pasivos de las diferentes figuras tributarias) o recurriendo al déficit y al endeudamiento (posponiendo el pago de las infraestructuras, para lo cual en ejercicios futuros deberán utilizarse fórmulas idóneas para satisfacer la deuda aplazada). Ante esta realidad y dado que los recursos presupuestarios no son ilimitados487, las decisiones adoptadas por las Administraciones tienen que ser compatibles con las limitaciones legales que se imponen sobre el déficit y el endeudamiento488.
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En este contexto, debe señalarse que son numerosas las normas que incorporaron reglas y principios tendentes a garantizar una consolidación equilibrada de los presupuestos de las diferentes Administraciones.
Todo ello (agravado por la dureza de la crisis489) ha propiciado que se hayan debido buscar y encontrar fórmulas a través de las cuales el sector público recibiera financiación del sector privado, no solo por su necesidad de contar con fondos de este, sino porque, de esta manera, se les puede permitir a los Estados acceder a mejores soluciones técnicas y más avanzadas en los proyectos que deban abordar para la satisfacción de los intereses generales490. Estas fórmulas novedosas de ingeniería jurídica posibilitan un alto grado de privatización de la construcción y explotación de los bienes públicos491.
Actuando conjuntamente, deben intentar conseguir lo que cada uno por separado no logra o lo hace con dificultad o ineficiencia. En consecuencia, no se ha de tratar, tan solo, de evitar las restricciones presupuestarias de los Gobiernos, sino de mejorar la calidad y el nivel de los servicios públicos, lo cual, a pesar de las buenas intenciones, no se sabe con seguridad si podrá o no conseguirse.
Estamos así ante otra de las manifestaciones de la valorización, ya que estos mecanismos intentan rentabilizar los recursos con los que cuentan las Administraciones Públicas, teniendo siempre como objetivo el cumplimiento de finalidades públicas. Con su aplicación, puede diferenciarse el dominio público del derecho que se constituye sobre el mismo. No quiere decirse que estos instrumentos vayan a aportar soluciones extraordinarias492, sino que pueden cons-
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tituir en algunas ocasiones herramientas favorables para las Administraciones y, en consecuencia, para la colectividad. Habrá que analizar cada caso y deter-minar, en función de las circunstancias concretas, si es conveniente o no su utilización.
Además, puede verse que esta valorización se acentúa, ya que en la actualidad los poderes públicos gestionan sus infraestructuras con criterios comerciales493, recibiendo una retribución por su uso, a pesar de que el cobro de las tasas por dichas utilizaciones no se veía inicialmente como un factor de gestión empresarial o comercial, sino como una manifestación de la potestad tributaria o fiscal, es decir, como algo ligado al ejercicio de una función pública, más que como la remuneración económica por un servicio, tal y como se entendería con posterioridad. Quiere decirse que el reconocimiento de la gestión y la explotación de las infraestructuras como una actividad económica, esto es, la mayor vocación empresarial o comercial cambia también la concepción que el pago va a tener494. Esto presupone igualmente una redefinición de los papeles que juegan los diferentes actores en esta materia, es decir, empresas, Administraciones y ciudadanos.
Por último, debe señalarse que, como se verá a continuación, todos estos nuevos modelos se escapan de las clásicas figuras de los préstamos dinerarios que deben ser devueltos a cambio de intereses. El sector o socio privado no se limita a aportar la financiación, sino que tiene otras facultades como el poder aconsejar o asesorar sobre cómo conciliar esas aportaciones privadas con otras maneras de financiación. Por otro lado, dicho socio privado debe asumir los riesgos que le son propios por su condición de empresario e inherentes a la actividad que va a desarrollar, si bien el concepto de un precio a cambio del que el empresario soporta todo el riesgo y ventura se ha...
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