El fenómeno de la inmigración en el Estado Autonómico
| Autor | José Antonio Montilla Martos |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Constitucional. Universidad de Extremadura |
| Páginas | 391-425 |
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El art. 149.1.2 CE incluye a la inmigración entre las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva, sin más precisiones. Sin embargo, sabemos que en el devenir del Estado Autonómico el carácter exclusivo de las competencias, tanto estatales como autonómicas, ha sufrido diversos embates, esto es, a la vez que se sostiene la necesidad de una delimitación clara de los ámbitos competenciales que permita determinar a los responsables de cada actuación, el carácter amplio y genérico de las materias, en la forma recogida en la Constitución y los Estatutos de Autonomía, ha provocado inevitablemente su compartición competencial, en un autonomismo que ha querido ser, a menudo sin lograrlo, mas cooperativo que de yuxtaposición2. Así, se ha dicho, con razón, que no existen competencias exclusivas de las CCAA pese a los enunciados en los respectivos Estatutos de Autonomía. En todas las materias competenciales que formalmente tienen ese carácter puede intervenir el Estado a través de diversos títulos de alcance horizontal o transversal3. Pero, también las competencias exclusi-
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vas del Estado han sido afectadas por esta tendencia a compartir materias excesivamente genéricas. Como se sabe, en virtud de la doctrina del Tribunal Constitucional los apartados tercero (relaciones internacionales) y quinto (administración de justicia) del art. 149.1 CE no conllevan la reserva exclusiva al Estado de ambos ámbitos, como parece deducirse de su tenor literal, sino que se ha aceptado la intervención autonómica.
El art. 149.1.3 CE menciona la competencia exclusiva del Estado sobre las «relaciones internacionales». Si atendemos a la primera doctrina del Tribunal Constitucional estamos ante una materia «reservada íntegra y exclusivamente al Estado» (STC 1/1982/13). Al atribuirse al Estado con ese carácter, «ninguna Comunidad puede asumir competencias, ni siquiera de ejecución» (STC 1/1982). Sin embargo, esta interpretación expansiva resultó modulada por la jurisprudencia posterior que distingue las «relaciones internacionales», competencia exclusiva del Estado, de la «actividad exterior del Estado», en la que pueden concurrir actuaciones auto-nómicas. El Tribunal califica al 149.1.3 CE como un título esencialmente político y propio de las relaciones entre Estados que no puede impedir el ejercicio de competencias autonómicas siempre que con ello no se comprometa la soberanía nacional, ni se generen responsabilidades del Estado, políticas y económicas, frente a terceros (STC 17/1991). En fin, el Tribunal, matizando el tenor literal del art. 149.1.3 CE, ha optado por distinguir en las actividades con proyección exterior un núcleo material ligado a la actuación tradicional del Estado en el exterior, competencia exclusiva de éste, y las denominadas «actividades con relieve internacional»4, a las que ya no alcanza la reserva estatal y, en consecuencia, ha aceptado la presencia autonómica en el exterior5.
Un proceso similar se advierte respecto a la administración de justicia. El art. 149.1.5 CE deja «extramuros del Estado autonómico» esta materia. Pese a ello, los Estatutos de Cataluña y el País Vasco, y luego otros, incorporaron las denominadas «cláusulas subrogatorias» por las que las CCAA podían asumir competencias propias del Gobierno del Estado. Planteado el posible conflicto competencial ante el Tribunal Constitucional, la STC 56/1990 legitimó el reparto funcional en la materia que pretendían
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las cláusulas subrogatorias. Así, las funciones de ejecución podían ser asumidas por las CCAA y, por ello, los traspasos alcanzarán a todas las Comunidades Autónomas. Es lo que se ha denominado «administración de la administración de justicia», ámbito competencial que puede ser asumido por las CCAA y les faculta para la gestión del personal no judicial y medios materiales (edificios, medios tecnológicos, etc).
Pues bien, de la misma forma que en los mencionados apartados tercero y quinto del art. 149.1 CE, también en el apartado segundo encontramos una mención genérica a la competencia exclusiva del Estado en inmigración a matizar. Debe apuntarse, en primer término, que no se ha producido la intervención delimitadora del Tribunal Constitucional, esto es, no existen «normas paraconstitucionales de creación jurisprudencial» en las que sustentar un hipotético reparto entre el Estado y las CCAA6. Sin embargo, puede afirmarse, como premisa para la reconstrucción dogmática de ese reparto, que no toda actuación pública relacionada con la inmigración es competencia del Estado en cuanto existen títulos competenciales autonómicos de carácter sectorial que inciden en el fenómeno de la inmigración y a los que no alcanza la competencia estatal.
En consecuencia, la competencia autonómica en inmigración no responde en puridad a ninguno de los dos modelos apuntados. En las relaciones internacionales se advierte que no estamos ante una materia competencial en sentido estricto sino ante una dimensión espacial del ejercicio competencial. Por ello, no se impide cualquier forma de proyección exterior del ámbito competencial autonómico sino que se concreta el alcance de la reserva estatal en la actuación exterior del Estado. En la administración de justicia, se acotan determinadas funciones que, al corresponder al Gobierno estatal, pueden ser asumidas por las Comunidades Autónomas, esto es, parecen delimitarse estrictamente las funciones asumibles por las CCAA. En todo caso, el reparto en inmigración se aproxima más al primer supuesto, el de las relaciones internacionales, aún con rasgos peculiares, en cuanto no se trata de una dimensión distinta que alcanza a todos los ámbitos competenciales sino que existen títulos sectoriales autonómicos bien definidos que inciden en el fenómeno de la inmigración. Así, algunas proposiciones efectuadas por el Tribunal Constitucional en relación a las relaciones internacionales son aplicables a la inmigración pues, aunque por razones distintas, también en este supuesto procede concretar el alcance de la competencia estatal, sin otorgarle un carácter horizontal que invada las competencias sectoriales autonómicas.
Los motivos de la imprevisión constitucional, y estatutaria del reparto competencial en inmigración, y el reconocimiento de una genérica competencia estatal, deben ser interpretados en una perspectiva histórica. En re-
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alidad, el rasgo característico de la inmigración en España no es la cifra total de inmigrantes, aún inferior a la de otros países europeos, sino la abrupta irrupción del fenómeno. Cuando se aprueba la Constitución y los Estatutos de Autonomía la inmigración era un fenómeno apenas perceptible socialmente en España. En ese contexto, a los poderes públicos importaba el control de la regularidad de los extranjeros, para lo que debía ser competente el Estado. Así, los distintos Estatutos de Autonomía excepcionaban sus competencias para reservar la inmigración al Estado y en desarrollo del art. 149.1.2 CE, la LO 7/1985, de derechos y libertades de los extranjeros en España, le atribuía todas las competencias sobre el fenómeno. Como es notorio, la situación se ha modificado radicalmente. A finales de 2003 habitaban en España 1.647.011 extranjeros con tarjeta o permiso de residencia y 2.672.596 según el Instituto Nacional de Estadística, que agrega los datos de los diversos padrones municipales, frente a los apenas 190.000 de 19817. Además, al espectacular incremento numérico se une el carácter estable de la estancia de estos inmigrantes por razones económicas, que pretenden asentarse en España8. De la evolución reciente del fenómeno de la inmigración, con el incremento numérico y su asentamiento, deriva que, más allá de las tradicionales cuestiones sobre el control de fronteras o la situación jurídico-administrativa de los extranjeros, la inmigración incide en todos los ámbitos de la vida social pues, al menos en algunos lugares, ha producido una auténtica mutación de la estructura social. En concreto, dada la específica naturaleza de la inmigración económica han adquirido especial importancia los aspectos relacionados con la prestación de servicios sociales: educación, sanidad, asistencia social, vivienda, formación profesional, cultura, etc. que demanda este ingente número de nuevos residentes. Pues bien, estas materias vinculadas a la asistencia social son, fundamentalmente, de competencia autonómica, en algunos supuestos compartida con el Estado, y ese carácter no resulta modificado por el origen de sus destinatarios. En consecuencia, diversos títulos competenciales autonómicos, exclusivos o compartidos, inciden actual-mente en la inmigración. La evolución del fenómeno migratorio en España impide mantener su consideración como competencia exclusiva del Estado, pese a la referencia textual, sin matices, del 149.1.2 CE. Este no puede configurarse como un título horizontal de alcance ilimitado, que habilita cualquier...
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