El fenómeno

AutorLuís Medina Alcoz
Páginas45-82

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I Planteamiento

Hace tiempo que en España los entes locales disponen de cauces de participación en procedimientos normativos: Ya en los albores del Estado de las Autonomías el RD-Ley 34/1977 creó la Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales desplazada después por la Comisión Nacional de Administración Local (CNAL); y claramente inspiradas en ésta, las Comunidades Autónomas constituyeron órganos de colaboración llamados a informar Anteproyectos de Ley y reglamentos autonómicos con relevancia local. Pero se trata de mecanismos infrautilizados: Las federaciones de entes locales han asumido prácticamente el monopolio de la representación local, negociando los «pactos locales» con las autoridades estatales o autonómicas al margen de los cauces institucionalizados1. No obstante, en los últimos años, el perfeccionamiento de los viejos mecanismos formales así como el establecimiento de otros nuevos parece constituir una preocupación central de las instancias territoriales superiores: La reforma de 2003 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) y, sobre todo, los Estatutos autonómicos que están surgiendo del actual proceso de reformas pretenden cambiar y enriquecer las técnicas tradicionales de participación local.

La implicación de los entes locales en la fase ascendente del Derecho comunitario -hasta ahora impulsada sólo por la Unión Europea a través, básicamente, del Comité de las Regiones-, preocupa aparentemente al legislador estatal, que, al reformar la LBRL, ha previsto la adopción de medidas para hacerla efectiva a través de la federación Española de Municipios y Provincias, fEMP (DA 13ª LBRL). La participación local en procedimientos normativos estatales puede ahora canalizar

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se a través de la (por el momento prácticamente inoperante) Conferencia Sectorial de Asuntos Locales (CSAL) prevista en la reforma de 2003. A ella puede sumarse la Conferencia Municipal, fruto de la reunión de julio de 2006 entre el Presidente del gobierno y miembros de la Comisión Ejecutiva de la fEMP. A su vez, la participación de las entidades locales en los asuntos de sus respectivas Comunidades Autónomas va a articularse mediante las técnicas de nuevo cuño previstas en los Estatutos de Autonomía recientemente reformados. Por otra parte, los regímenes especiales ligados a rasgos singulares como la condición de «municipio de gran población», «pequeño municipio» o capital (autonómica o estatal) consagran estatus participativos especiales que están materializándose en el reconocimiento de derechos de audiencia durante la tramitación de las iniciativas legislativas autonómicas que les afecten; y en la institucionalización de nuevos foros con los que estimular la colaboración política entre el ente local singular y las demás Administraciones (Conferencia de Ciudades, Consejos autonómicos de Pequeños Municipios, Consejos autonómicos de Capitalidad y Comisión Interadministrativa de Capitalidad). A su vez, hay voces dentro del municipalismo español y, en menor medida, de la doctrina iuspublicista favorables a una reforma del Senado que le dote de mayor representatividad local. Se está formando así un movimiento que se corresponde con otro más consolidado en Europa, donde las Repúblicas italiana y alemana han discutido reformas para integrar a las autoridades locales en la Cámara Alta y transformar el sistema unicameral de las Regioni y los Länder en un sistema bicameral que dé entrada a una representación territorial de carácter local.

La tendencia a fortalecer (al menos formalmente) la colaboración política con el gobierno local no es exclusivamente española: Los sistemas alemán, británico e italiano disponen también de variadas técnicas institucionales de parti cipación local (audiencias; órganos y foros de diverso tipo; e, incluso, segundas cámaras) en los procesos normativos que desarrollan las entidades territoriales superiores (Estado y Länder, Nations, Regioni). La institucionalización de cau ces de comunicación con los entes locales constituye un fenómeno en auge que ocupa (o empieza a ocupar) un lugar relevante en el régimen local de los diferen tes sistemas gracias a impulsos provenientes del muncipalismo, el Estado, las Regiones y Europa. Ocurre, no obstante, que la operatividad de los mecanismos de participación y la intensidad de la colaboración política con el gobierno local son muy distintas. Y es que en estos países el arraigo y la variedad de las asocia ciones municipalistas varían al igual que la planta de la Administración local, la posición constitucional de los entes locales y su estructura territorial. El presen te Capítulo constituye una aproximación a estas cuestiones.

II Las similitudes
1. El impulso municipalista

Se trata de un movimiento en gran medida impulsado por las asociaciones de entes locales de cada país, que reclaman en este sentido la creación de nue46

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vos canales de influencia del gobierno local o el perfeccionamiento de los ya establecidos. Prueba de ello es su reivindicación coincidente de «localización» de las Cámaras Altas (Bundesrat, House of Lords, Senato y Senado). La fede ración de Ciudades y Municipios Alemanes (Deutscher Städte- und Gemeinde bund) ha propuesto la integración de representantes locales en el Consejo fede ral (Bundesrat); la Asociación Nacional de Municipios de Italia (Associazione Nazionale Comuni d’Italia) participó activamente en la elaboración del proyec to de reforma constitucional que preveía la creación de un Senado federal (Se nato federale) integrado también por miembros locales con voz, pero sin voto; Sir Simon Milton, en su primer discurso como Presidente de la Asociación de gobierno Local (Local Government Association) de Inglaterra y gales, reivindicó «un lugar para el gobierno local en una Cámara alta renovada»; y la fEMP, en su decálogo de reivindicaciones de la Carta de Vitoria, de 25 de noviembre de 2004, estableció (nada menos que) en primer lugar la integración de representantes locales en el Senado. Aunque estas iniciativas no han prosperado, sirven para dar cuenta de la importancia creciente que en todos estos países cobra la cuestión de colaboración política con el gobierno local y del protagonismo que en este plano desempeña el asociacionismo local2.

Las asociaciones municipalistas son, por lo demás, el instrumento habitualmente empleado para articular la colaboración política con el gobierno local en todos los Estados seleccionados. El nivel local es enormemente disperso y en él las asociaciones representan una referencia visible, un interlocutor posible de los intereses locales ante las instancias políticas superiores: Ellas son, en gran medida, las responsables de articular una participación local mediata que discurre por cauces informales de diálogo o negociación o por conductos formalizados. Respecto de estos últimos, las asociaciones tienen la responsabilidad de designar a los representantes locales de múltiples órganos sectoriales y colegios consultivos generalistas (sobre todo en Italia y España) o de responder a las consultas formuladas por el Estado o la Región durante la tramitación administrativa o parlamentaria de normas de interés local (en Alemania y Reino Unido, fundamentalmente). Por eso su peso político es cada vez mayor hasta el extremo de que hay acuerdos (Inglaterra y Escocia3), reglamentos (Extremadura, Cantabria, País Vasco4) y le

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yes (italianas5y españolas6) que reconocen a federaciones concretas como únicas interlocutoras válidas, limitándose la colaboración con otras asociaciones municipalistas o con las que, eventualmente, pudieran competetir con las oficializadas. hay incluso normas de alto rango (Estatutos de Autonomía) que crean órganos de colaboración, no con los entes locales, sino con sus asociaciones, en general (Aragón7) o con una en particular (Valencia8); o que atribuyen el estatus de interlocutor a una federación concreta (Castilla y León9). Especialmente significativo resulta en este sentido que el frustrado Borrador de la Ley Básica de gobierno y Administración Local haga expresa referencia a la fEMP -en su Exposición de Motivos, y en los artículos 5.4, 36.2, 38.2, 39, 43, y Df 3ª-, abandonando la consabida fórmula general de «asociación de ámbito estatal con mayor implantación» -art. 117.2 y DA 13ª LBRL; art. 5.8 LPC-. Se excluye así, a priori, el reconocimiento político de las nuevas asociaciones municipalistas que, eventualmente, pudieran rivalizar con la fEMP; y el Legislador satisface en alguna medida la aspiración de ésta de ser reconocida como

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institución de Derecho público

que represente los gobiernos locales en el marco de la cooperación interadministrativa10.

Así pues, en los cuatro Estados considerados las asociaciones cumplen una encomiable función al posibilitar un diálogo político con un poder territorial amplio y diseminado; y son, en gran medida, el motor que impulsa a las instancias políticas superiores a predisponer cada vez más mecanismos de participación. Pero tales asociaciones acaban convirtiéndose en «profesionales de la participación» que, en realidad, hablan por sí y no en...

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