La familia en la Seguridad Social

AutorIrene Lorenzo-Rego
Cargo del AutorDoctora en Derecho
Páginas196-240

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En un principio, el Derecho de la Seguridad Social estaba vinculado al Derecho del Trabajo. Ahora, aparece como una rama autónoma, perteneciente al Derecho Público, ya que se basa en las relaciones entre los individuos y el Estado. No obstante, conviene tener presentes sus conexiones con otras ramas; esto es predicable de cualquier disciplina, como reflejo doctrinal de que no son estancos los compartimentos del ordenamiento jurídico254. Refle-

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jo de ello es, por ejemplo, la íntima conexión entre la situación de necesidad en que se pueden encontrar algunas personas, como requisito para obtener alguna prestación de la Seguridad Social, y la obligación de alimentos de sus parientes, en el sentido de que la ausencia de alimentantes con posibilidad de prestar alimentos es condición, en algunas prestaciones, para ostentar la cualidad de beneficiario.

La legislación que se ocupa básicamente de la Seguridad Social es el artículo 41 de la Constitución española y el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, además de otras disposiciones reglamentarias anteriores a la Constitución, aún en vigor, y normas complementarias, que ya mencionaré en su momento. Quiero destacar que la ausencia de un Código y la promulgación sucesiva de numerosas leyes que responden a la necesidad de actualizar algunos aspectos, como las pensiones, contribuyen a que nos encontremos en medio de un caos normativo casi peligroso, en el sentido de que algunos preceptos se solapan y no es tarea fácil conjugar todos los preceptos vigentes.

Según el artículo 41 de la Constitución española:

«Los poderes públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones complementarias serán libres».

Gracias a esto, las necesidades más acuciantes de los ciudadanos quedarán teóricamente cubiertas; ya los complementos serán opcionales, como se lee al final del párrafo. La Ley General de la Seguridad Social de 1994 dispone en su artículo 2:

«El Estado, por medio de la Seguridad Social, garantiza a las personas comprendidas en el campo de aplicación de ésta, por realizar una actividad profesional o por cumplir los requisitos exigidos en la modalidad no contributiva, así como a los familiares o asimilados que tuvieran a su cargo, la protección adecuada frente a las contingencias y en las situaciones que se contemplan en esta Ley».

En primer lugar, no hay que olvidar que es el Estado el que garantiza la protección; esto es, el conjunto de los ciudadanos. Como se sabe, hay una modalidad contributiva y otra no contributiva o asistencial. El artículo 1 apartado j) del Convenio 128 de la OIT sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes (1967), aclara:

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«Las expresiones ‘prestaciones contributivas’ y ‘prestaciones no contributivas’ designan respectivamente prestaciones cuya concesión depende o no de una participación financiera directa de las personas protegidas o de su empleador, o del cumplimiento de un período de actividad profesional».

En relación a esto, el 6 de abril de 1995, el Pleno del Congreso de los Diputados aprueba el conocido por la opinión pública «Pacto de Toledo», que supone un consenso sobre el desarrollo del artículo 41 transcrito, a través del cual se generaliza la pervivencia de la modalidad contributiva en el sistema de la Seguridad Social. De esta manera, las prestaciones contributivas serán financiadas por las empresas y los trabajadores, y las prestaciones no contributivas por las aportaciones del Estado.

Como se deduce del artículo 2, se protege a los ciudadanos ante las situaciones de necesidad, precisamente creadas por unas contingencias o riesgos. Normalmente estos riesgos se crean por un exceso de los gastos de los ciudadanos o por un defecto de sus ingresos. Ejemplo de lo primero es el nacimiento de varios hijos de un trabajador, y, de lo segundo, el fallecimiento del trabajador que aporta los ingresos más significativos a su familia.

En el Régimen General de la Seguridad Social están incluidos los trabajadores por cuenta ajena o asimilados contenidos en el apartado 1a) del artículo 7 (art. 97), además de los mencionados. Asimismo, la acción protectora se extiende a «los españoles que se trasladen a un país extranjero por causas de trabajo y a los familiares que tengan a su cargo o bajo su dependencia» (Disp. Ad. 1ª). Se protege, pues, al individuo, y también a las personas que se encuentran a su cargo, por razón del aumento significativo que éstas suponen en los gastos del trabajador. Sin embargo, la Seguridad Social no suple, o no debe suplir, a la familia. En este sentido, ALVAREZ DE MIRANDA Y TORRES esgrime que la Seguridad Social tiene que ser una fuente de ingresos que sirva para atender a las necesidades del grupo familiar y para suplir carencias, nunca sustitutiva de la familia descargándola de obligaciones típicamente familiares255.

Así pues, la Seguridad Social es de gran ayuda en situaciones de necesidad creadas por la actualización de un riesgo. En el caso de las familias rotas

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o de las familias monoparentales es posible que la situación de necesidad sea más acuciante y, por ende, la ayuda económica mayor, pero no significa que estén especialmente protegidas como tales familias, sino que tienen más riesgos; y puesto que el riesgo es económico, la ayuda también. En esta línea, GAVARD consideró el vínculo económico de proximidad como criterio de la pareja adaptado al Derecho social, en el sentido de que el Derecho de la Seguridad Social tenía en cuenta, no la situación matrimonial, o la personal, sino la material, y de ahí que la pareja fuera considerada como una comunidad económica256. Por esta razón, al sistema de la Seguridad Social le interesa la estabilidad familiar.

En cuanto a la acción protectora, el artículo 38 de la Ley General de la Seguridad Social establece los riesgos cubiertos. A grandes rasgos, son: la asistencia sanitaria, la recuperación profesional, las prestaciones económicas en situaciones de incapacidad temporal, maternidad, invalidez, jubilación, desempleo, muerte y supervivencia, y otras que se determinen, las denominadas prestaciones familiares por hijo a cargo, y las de servicios sociales. Me he limitado a enumerar los supuestos sin especificar en qué casos, y qué requisitos exige la Ley para conceder la protección. Cada país y cada momento tiene unas prioridades, es decir, unos riesgos que cubrir que se consideran más importantes que otros. Todo depende de la política de ese momento; en otras palabras, el ideal de cobertura puede variar. Sin embargo, existen unos riesgos que normalmente afectan a toda la población. ALONSO OLEA manifestó que los riesgos genéricos, así los llamó, eran los sanitarios y los de cargas familiares, y por ello, embebido en la Seguridad Social estaba el ideal de «un servicio nacional de la salud y de un sistema general de protección familiar»257.

En este epígrafe estudiaré la protección de la Seguridad Social relacionada con la familia, para intentar deducir de la regulación legal y jurisprudencial, la idea de familia que, de algún modo, está presente en este sistema. No obstante, aunque el enunciado no contemple directamente la familia, será objeto de mi estudio, por contener algún precepto relacionado con el

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tema que me ocupa. Analizaré, en primer lugar, algunos aspectos del Régimen General de la Seguridad Social, y, en segundo lugar, la protección por desempleo. Dentro del primero, analizaré cuestiones relativas al tema en la asistencia sanitaria, la maternidad, las prestaciones económicas por muerte y supervivencia, y las prestaciones familiares por hijo a cargo.

A El Régimen General de la Seguridad Social

Entre las realidades protegidas por este Régimen General, me interesan, a efectos de la búsqueda de un concepto de familia, la asistencia sanitaria, la maternidad, la muerte y supervivencia, y las prestaciones familiares por hijo a cargo.

  1. Asistencia sanitaria

    El artículo 43 de la Constitución española, incluido dentro de los que conocemos como los principios rectores, no trata de un derecho subjetivo y, por ello, son los poderes públicos los que han de determinar los beneficiarios de la asistencia médica:

    «1. Se reconoce el derecho a la protección de la salud. 2. Compete a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios. La ley establecerá los derechos y deberes de todos al respecto. [...]».

    El Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (RCL 1974, 1482), derogado parcialmente por la Ley de 1994, regulaba la asistencia sanitaria, si bien había que tener en cuenta algunas modificaciones posteriores. El precepto que interesa de este Decreto es el artículo 100.1 que decía así:

    «Serán beneficiarios de la asistencia sanitaria por enfermedad común, maternidad y accidente no laboral:

    1. Los trabajadores por cuenta ajena que reúnan el requisito general exigido en el número 1 del artículo 124.

    2. Los pensionistas de este Régimen General y los perceptores de prestaciones periódicas del mismo que no tengan el carácter de pensiones, en los términos que reglamentariamente se determinen.

    3. Los familiares o asimilados que estén a cargo de las personas indicadas en los apartados anteriores y, en caso de separación de hecho, los

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    cónyuges e hijos de dichas personas, siempre que unos y otros reúnan las condiciones que reglamentariamente se determinen».

    No obstante, conviene tener en cuenta las sucesivas modificaciones introducidas por...

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