La falta de ponderación de los intereses afectados en la gobernanza regulatoria a nivel global y sus remedios: rendición de cuentas, participación y sensibilización
| Autor | Benedict Kingsbury/Richard B. Stewart |
| Páginas | 261-354 |
— 261 —
CAPÍT ULO QUIN TO
LA FALTA DE PONDERACIÓN
DE L OS IN T ER E SE S A FE CTA DO S
E N LA GO BE R NA NZ A R EG UL ATO RI A
A NI VE L GL OBA L Y S US R EM E DIO S:
R EN DIC IÓ N DE CU EN TA S,
PARTICIPACIÓN Y SENSIBILIZACIÓN*
rI C h a r D B. sT E w a r T
EN la actualidad cabe detect ar a nivel global toda una miríada de organizaciones
regulatorias , sumamente especializ adas y atomizadas en fu nción de los sec -
tores o ámbitos donde operan , dotadas de un poder e inf luencia crecientes.
A la hora de adoptar sus decisiones, y como con secuencia de la incidencia de ciertos
factores de orden est ructural, estas organ izaciones –urgida s al cu mplimiento de de-
terminadas funciones– tienden a prestar de forma siste mática una mayor atención a
los intereses y preocupaciones de los actores más poderosos y de lo s económicamente
mejor organi zados que partic ipan en el proceso de cisorio, en detri mento de los inte-
reses y preocupaciones (con frecuencia periféricos), de los actore s menos poderosos y
peor organ izados, así como de los indiv iduos más vu lnerables. Es ést a una tendencia
que se aprecia con carácter genera l en el panorama de la reg ulación global, y que no se
circunsc ribe por tanto a determinados sectores e n particular. En efecto, los sistema s o
regímenes regulatorios globales más poderosos saben cómo promover los propósitos de
aquellos actores económicos con cierto s intereses y de los Estados que ocupan una po-
* Traducción realizada po r Ángel Manuel Moreno Molina, cate drático de Derecho Admin istrativo de
la Universidad Ca rlos III de Madrid, Ma ster of Laws por la Harva rd Law School.
El aut or del artículo utiliza recurrenteme nte dos conceptos c omplejos («regard » y «disregard»)
que en español es dif ícil traducir en un a sola palabra. En el contexto en que aqu í se utilizan, «reg ard»
signif ica prestar atención a to dos los intere ses afectado s en la t oma de decisión por part e de un or-
ganismo regulador. E l concepto de «disregar d» es pre cisamente su contrario: prestar una atención
parcial o selec tiva, sólo a algunos int ereses (generalmente los de los ac tores o sujetos más poderosos o
mejor organizad os) y, correlat ivamente, la ignorancia o desat ención de los intereses de los más débiles
o peor organi zados. (N. del T.).
N. del E.: el títu lo original del presente c apítulo es Remedying Dis regard in Global Regulator y Gover-
nance: Accou ntability, Partic ipation, and R esponsiveness. Podría, por ta nto, traducirs e, más literal mente,
por la «compensación» o « remedio de la falta de atención o de considerac ión de los intereses en juego
en la gobernanz a global». Se ha optado, sin embargo, por el térmi no «ponderación», menos coloquial
y más técnico, a l tiempo que evocador en la cu ltura jurídica e uropeo-continent al.
— 262 —
sición dominante. A diferencia de los sistemas jurídicos nacidos para dar cobertura a los
grupos y a los individuos más débiles se desprende la falta de efectividad (cuando no son
virt ualmente inexistentes) a nte la protección de los intereses y preocupaciones de los
sujetos con menos poder. Como resultado de estas dos formas de no atender o ponderar
los intereses de todos , los actores protagonistas de la gobernanza regulatoria globa l se
benefician desproporcionadamente de la cooperación intern acional, mientras que los
grupos y los ind ividuos más débiles padecen privaciones y a veces gr aves daños.
Es preciso, no obstante, introducir de inmed iato dos matices a esta caract erización
general. En pr imer lugar, los poderosos no siempre preva lecen, puesto que los débiles
a veces se beneficia n de ciertos regímenes regulatorios de c arácter global. En segundo
lugar, no ha de pasarse por alto que los reguladores globales llevan a cabo ciertas tareas
especializ adas, y en ocasiones pueden no tener en cuenta legítimamente los intereses o
preocupaciones de algunos de los afec tados por sus decisiones *. Lo que en el presente
capítulo interesa es tan sólo el anál isis de los s upuestos de indebida o injustif icada
ponderación de los intereses en juego. Cuest ión distinta es que pueda discutirse en el
caso concreto lo que constituya una i ndebida falta de atención. Sea como fuere, en las
páginas que siguen se pone de manifiesto que, con carácter ge neral, las estruct uras y
las prácticas del ac tual sistema de gobernanza regulatoria global generan con frecuen -
cia u na injustificad a falta de ponderación de los intereses y de las preocupaciones de
los grupos de intereses y de los individuos más débiles, causándoles, en consecuencia,
un perj uicio. A esta sit uación se le denomi na aquí como el problema de la desatención o
falta de ponderación (disregard)1. Ent re los ignorados o desatendidos (the disregarded) se
pueden citar, por ejemplo, las comunidades pobres y vulnerables, que se inundan como
consecuencia de los efectos del cambio cli mático; los trabajadores de paí ses en vías de
desarrollo, empleados en cadenas de sumin istro de escala globa l; los enfermos que no
tienen acceso a los medicamentos debido a los sistemas internacion ales de protección
de patentes; los solicitantes de asilo; los ind ividuos que sufren los efectos de las sancio-
nes decididas por el Consejo General de la ONU; o los haitianos azotados por el cólera
como consecuencia de la negligenc ia de las fuerzas de pacificación de la ON U.
Este capítulo persigue dos objetivos, que g uardan relación entre sí. En primer lu-
gar, pretende examinar, como una cuestión de análisis positivo, cuáles son los meca-
nismos y est ructuras institucionales del proce so decisorio a ni vel global, con el fin
de entender cómo las práctic as actuales de la goberna nza y de la regulación generan
este problema de la desatención o preterición injustif icada de determin ados intereses
dignos de tutela o protec ción. El análi sis presenta una nueva taxonomía t ripartita de
* Cua ndo en el presente capít ulo se habla de a fectados se alude habit ualmente a aquellos afec tados
cuyos intere ses no son tenidos en cuenta. No s e repite ese matiz, pri mero, por razones de brevedad, y
segundo y no menos import ante, porque se sobreentiende en el contexto de estas pág inas, cuyo centro
de gravedad reside justamente en que la especia lización de las organizaciones glob ales –junto a ot ras
razones estruct urales de las que se da debidamente cuenta– di ficultan considerar o ponderar otras
implicaciones de las decisiones que aquéllas adoptan, p or ejemplo, de la OMC, as í como identificar a
los colectivos a fectados y estru cturar su represe ntación. (N. del E.).
[ 1 ] A menos que se indique lo contrario, la s referencias que aquí se hacen al «disregard » han de ser
entendidas como ref eridas al «disrega rd» injustific ado. Los análisis normativos y posit ivos que refle-
jan el concepto de «disre gard» se encuentran en las c ontribuciones académica s y en numerosos textos
legales nacionales , incluyendo los de Derecho Mercant il, Constitucional y Admi nistrativo. Vid.: Daryl
J. Levinson, Right s and Votes, 121 ya l E l.J. 1286, 1288-1291 (2012) (analiza la variedad de métodos que
las instit uciones políticas uti lizan para proteger a las minor ías a través de derechos y votos legalme nte
exigibles, c onsiderados en sentido amplio).
— 263 —
los mecanismos de gobernanza (normas sobre toma de dec isiones; inst rumentos de
responsabilidad, control y rendición de c uentas; y, en f in, otras medidas que promue-
ven la ponderación debida de todos los intereses en presencia), mecan ismos que a la
postre determinan sustancialmente qué intereses e inquietudes son los que los res-
ponsables globales tendrán en c uenta a la hora de decidir. También pone sobre la mesa
los conceptos de «respon sabilidad» (o de dación de cuentas)* y de «par ticipación», tan
frecuentemente invocados de manera indiscriminada como remedios para los males
que aquejan a la goberna nza global, e intent a en ese sentido acotar y delimita r sus
respectiva s funciones. En segundo lugar, este c apítulo diagnostica las patologías de
las actua les estructuras y mecanismos decisorios. Má s en concreto aborda las fallas de
carácter normativo o pre scriptivo**. Sobre e sta base, def iende que tales estructur as y
mecanismos deberían reconfigur arse de nuevo con el f in de permitir que quienes son
habitualmente ignorados sean tenidos debidamente en cuenta en dichas estructu ras,
promoviendo así un sistema más justo de gobernanza global. Para conseguir ese efecto,
este trabajo analiza diferentes estrategias, centr ándose en la innovac ión y en la refor-
mulación de las tres cla ses de gobernanza citadas anterior mente.
Idealmente al menos, la poderosa y creciente nómina de aparatos y marcos estable-
cidos par a la cooperación regulatoria inter nacional debería respetar la m isma norma
básica sobre la cual se han est ablecido los Estados democ ráticos: igual respeto y tr a-
tamiento pa ra todos los individuos y grupos, y pa ra sus intereses y preocupaciones. A
los efectos de este capítulo, se entiende por intereses aquellos que tienen que ver con las
condiciones materiales del bienest ar humano, incluyendo el sustento, la salud, la seg u-
ridad, la vivienda y la educación; interese s que se pueden determinar de manera más
o menos objetiv a. La palabra preocupaciones presenta aqu í un carácter más subjetivo, y
refleja va lores como los de la dignidad personal, la justicia y la equidad, la i ntegridad
de las instituciones y de la s comunidades, así como los ideales cult urales, religio sos,
sociales y ecológicos.
Las circ unstancias ins titucionales de la gobernanza regulator ia mundial levanta n
enormes obstác ulos para que este ideal democrático se mater ialice y se haga realidad.
La autoridad se encuentra d ispersa entre una constelación de regímenes o sistem as
administ rativos diferentes, que llevan a cabo tareas especializadas si n que haya ningu-
na autoridad superior, ni meca nismos de super visión, responsabil idad o rendición de
cuentas, coordinación o corrección. Al igual que sucede a nivel estatal con las Adminis-
traciones naciona les, las estruct uras de regulación de c arácter global buscan la c onse-
cución de su mi sión y de los intereses correlativos de lo s principales actores y sectores
regulados; aunque, al hacerlo, tienden a considerar en menos o a ignorar otros intereses
y preocupac iones q ue pueden resultar afectados***. Por ta nto, la especialización insti-
tucional produce una suerte de externalidades o de efectos indes eados, en for ma de
perjuicios a los interes es de esas terceras partes, ignorados o no atend idos.
La tendencia a la que nos acabamos de referir se i ntensifica, además, por la concu-
rrencia de u n factor adicional: el proceso de traslación del poder de decisión del nivel
estatal a l internacional (en este caso, global ). Este fenómeno tiene como consecuencia
* Accountability. En los primeros cuatro c apítulos se util iza con profun sión este término, y sobre él se
hacen algu nas precisiones como notas de l traductor o del editor. (N. del E.).
** El aut or escribe: It diagnoses the no rmative failings of the existings governance s tructures and decisiona l
mechanism s… Sobre el término prescr iptivo o normativo, como opuesto a descr iptivo, véanse las notas
de los capítulos s egundo y tercero, así como la not a introductoria del edit or. (N. de E.).
*** Véase la N. del E. ante rior.
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba