Extremadura. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma de Extremadura en materia financiera y tributaria
| Autor | Francisco Álvarez Arroyo |
| Páginas | 189-220 |
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Parecía que el constituyente no veía con buenos ojos que las incipientes Comunidades Autónomas pudieran acudir a la figura del decreto ley, es de suponer que, por ello, el artículo 86 de la Constitución, a pesar de la ambigüedad de la expresión “el Gobierno” autorizara la figura para “el Gobierno central” y no para “el Gobierno autonómico”, quizá no cabe otra interpretación más extensiva cuando exige en el apartado 2 el sometimiento del decreto ley a convalidación por el Congreso de los Diputados, a no ser que pretendiésemos que fuese el propio Congreso de los Diputados el encargado de convalidar también los decretos leyes autonómicos.
Lejos de intentar ofrecer interpretaciones imaginativas del artículo 86 de la Constitución, la mención anterior pretende introducir la cuestión de lo que pudo haber sido y no fue. Si el legislador constituyente hubiera introducido en el apartado 2 del artículo 86, no al Congreso de los Diputados, sino a las Cortes Generales, podría haber dado pie al Tribunal Constitucional para interpretar dicho precepto constitucional de modo distinto, permitiendo a “el Gobierno” de las Comunidades Autónomas dictar decretos leyes, que luego fueran convalidados por el Senado como auténtica cámara de representa-
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ción territorial. Como propuesta de cara al futuro, podría pensarse en esta posibilidad, emitiendo, además un juicio sobre el ejercicio de competencias por las Comunidades Autónomas.
Pero lo cierto es que no fue así, por tanto, las Comunidades Autónomas tendrían que haber incluido en sus primeros Estatutos la posibilidad de utilizar el decreto ley, pues sin la oportuna previsión estatutaria no es posible el uso del mismo. De haber sabido que el Tribunal Constitucional se pronunciaría claramente a favor1, muchas normas estatutarias lo hubiesen previsto, como, efectivamente, sí se ha llevado a cabo en la segunda hornada de Estatutos, ya en el siglo XXI. Este ha sido el caso de la Comunidad Autónoma de Extremadura.
El primer Estatuto de Autonomía de Extremadura es aprobado por la Ley Orgánica 1/1983, de 25 de febrero, posteriormente modificado parcialmente mediante Ley Orgánica 5/1991, de 13 de marzo; Ley Orgánica 8/1994, de 24 de marzo; y Ley Orgánica 12/1999, de 6 de mayo.
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La finalidad de la primera reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura, aprobada por la Ley Orgánica 5/1991, de 13 de marzo, fue modificar el régimen electoral, para aglutinar los procesos electorales. La segunda oportunidad en que se reforma el Estatuto extremeño, mediante Ley Orgánica 8/1994, de 24 de marzo, se avanza, superados los plazos previstos en la Constitución (artículo 148.2), en la ampliación de competencias por las Comunidades Autónomas que habían accedido por la vía del artículo 143. Fue una reforma necesaria.
La reforma propiciada por la Ley Orgánica 12/1999, no es sólo la expresión de mejoras técnicas, sino que supuso un avance importante en la ampliación de las competencias –de nuevo–; en la creación de nuevos órganos autonómicos como el Defensor del Pueblo, el Consejo Consultivo o un Tribunal de Cuentas (que aún no se ha llegado a crear); en la regulación de competencias locales a través de la transferencia o delegación de competencias a municipios y provincias; en diversas cuestiones de índole parlamentaria; y, en lo que aquí nos compete, se contempla y regula de forma precisa la delegación legislativa, no así la de urgencia.
En la última reforma estatutaria, aunque cabría cabalmente hablar de nuevo Estatuto de Autonomía, la Ley Orgánica 1/2011, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Extremadura, fue publicada en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de Extremadura el 29 de enero de 2011, y en ella, ya se contempla la facultad del Gobierno autonómico de dictar disposiciones provisionales de urgencia, además de modificar, –de nuevo–, la regulación de la legislación delegada.
La redacción original del Estatuto de Autonomía de Extremadura (1983) en relación con las fuentes legislativas nos ofrecía la siguiente redacción:
“Artículo veinte. 1. A la Asamblea, que representa al pueblo extremeño,
le corresponde:
a) El ejercicio de la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma”.
Con la reforma de 1999, la redacción, a los efectos pretendidos, varía:
“Artículo 19. 2. Corresponde a la Asamblea de Extremadura:
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j) 1. Delegar en la Junta de Extremadura la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas, que no exijan una mayoría cualificada de la Asamblea, en los siguientes supuestos:
A) Cuando tenga por objeto la formación de textos articulados, en cuyo caso la delegación deberá otorgarse mediante una ley de bases, que deli-
mitará con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios o criterios que han de seguirse en su ejercicio.
Las leyes de bases no podrán, en ningún caso, autorizar la modificación
de la propia ley de bases ni facultar para dictar normas con carácter retroactivo.
B) Cuando tenga por objeto refundir varios textos legales en uno sólo, la delegación legislativa se hará por ley ordinaria de carácter especíico, determinándose el ámbito normativo a que se reiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos
legales que han de ser refundidos.
2. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno en forma
expresa, para materia concreta y con ijación del plazo para su ejercicio. La delegación se extingue por el transcurso de dicho plazo y por el uso que de ella haga la Junta de Extremadura mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito
o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno regional.
Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer, en cada caso, fórmulas adicionales de control y, en su caso, a requerimiento de dos Grupos Parlamentarios o el 15 por 100 de los Diputados, deberá someterse a debate o votación de totalidad el ejercicio de la delegación dentro de los treinta días siguientes a la publicación del Decreto legislativo.
Cuando una proposición de ley fuere contraria a una delegación legis-lativa en vigor, la Junta de Extremadura está facultada para oponerse a su tramitación, en cuyo caso sólo podrá seguir ésta después de un debate y votación de totalidad en la que se apruebe la derogación total o parcial de la ley de delegación en los términos que especifique el autor de la proposición de ley o enmienda”.
Finalmente, la redacción vigente (2011) distingue claramente, entre la legislación delegada:
“Artículo 22. Potestad legislativa. 1. La potestad legislativa de la Comu- nidad Autónoma reside en el Pleno de la Asamblea, que podrá delegarla en
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las Comisiones en los términos y condiciones que establezca el Reglamento de la Cámara, salvo en los casos en los que este Estatuto exige una mayoría cualificada o en las leyes de presupuestos.
2. Con las mismas limitaciones, el Pleno de la Asamblea podrá delegar expresamente en la Junta de Extremadura la potestad de dictar normas con rango de ley, denominadas decretos legislativos, sobre materias deter-minadas y con los ines, objetivos, alcance, prohibiciones, plazos y formas establecidos en los artículos 82 y 83 de la Constitución.
3. Sin perjuicio de los controles parlamentarios adicionales que pudieran establecerse en la ley de delegación, los textos articulados o refundidos se someterán, antes de su entrada en vigor, a una votación de totalidad en procedimiento de lectura única en la Asamblea”.
Y, por otro lado, como novedad en la regulación estatutaria extremeña, se introduce la figura del Decreto-ley:
“Artículo 33. Legislación de urgencia. 1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, la Junta de Extremadura puede dictar disposiciones
legislativas provisionales bajo la forma de Decreto-ley.
2. No pueden ser objeto de Decreto-ley la reforma del Estatuto, las leyes
de presupuestos o las materias objeto de leyes para las que se requiera una
mayoría cualificada.
3. Los Decretos-leyes quedan derogados si en el plazo improrrogable de un mes desde su publicación oicial no son convalidados por la Asamblea,
tras su debate y en votación de totalidad.
4. La Asamblea puede tramitar los Decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia, dentro del plazo establecido en el
apartado anterior”.
Con ello, se completa el elenco de disposiciones con fuerza de ley que el Estatuto de Extremadura pone a disposición del ejecutivo extremeño.
Como era de esperar, la mayoría de los Estatutos de Autonomía que han introducido la figura del decreto ley, han reproducido, más o menos fiel-
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mente, las previsiones del artículo 86 de la Constitución. Ciertamente, era una...
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