La dimensión externa: nacimiento, vida y terminación de los convenios interadministrativos locales
| Autor | Carlos González-Antón Álvarez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León |
La LRBRL no contiene ninguna previsión expresa acerca de qué órgano es el competente para suscribir los convenios, respuesta que tampoco nos da directamente el ROF. Por ello, hay que repasar las competencias de cada órgano para descubrir las respectivas atribuciones sobre convenios. De todas formas, en el ámbito local conviene realizar una importante precisión, pues hay que distinguir entre el acto material de la firma y el acuerdo de suscribir dicho convenio.
La firma o suscripción del convenio -es decir, el acto formal por el que el ente local plasma por escrito su voluntad ya acordada de suscribir el convenio- es competencia del Alcalde o del Presidente de la Corporación, ya que es este órgano el competente para representar a su Administración501. Mayores dificultades presenta determinar el órgano competente para la aprobación -o acuerdo de suscripción- del convenio, pues el hecho de que no se prevea expresamente esta competencia en la legislación básica local obliga a una interpretación contextual. Si bien el artículo 21.1.s) atribuye al Alcalde las competencias que las leyes asignen al municipio y no atribuyan a otros órganos municipales, lo que pudiera inducir a pensar que la aprobación de los convenios corresponde al Alcalde, la mejor doctrina ha entendido que es competencia del Pleno de la Corporación. Se han señalado varios argumentos. BAÑO LEÓN acertadamente entiende que a pesar de la cláusula residual mencionada del entonces artículo 20.1.m) de la LRBRL, prestando atención «a la naturaleza contractual de los convenios y a los fines institucionales del Pleno, como órgano donde tienen cabida la representación de las diversas tendencias del Municipio»502, se puede concluir la atribución al Pleno de la competencia de aprobar los convenios. Este autor también justifica su opinión en que la asunción de compromisos con relevancia presupuestaria debe hacerse por el órgano que mejor represente la comunidad vecinal y que el Pleno tiene competencias de naturaleza análoga: acordar la participación del municipio en organizaciones supramunicipales o para la creación de órganos desconcentrados503. LLISET BORRELL también atribuye al Pleno esta competencia, ya que el objeto de los convenios -en su opinión- es la disposición o condicionamiento del ejercicio de las competencias, para lo que es competente sólo el Pleno, que deberá tomar el acuerdo por mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación, en virtud del artículo 47.3.c) de la LRBRL 504. Como recuerda MARTÍN HUERTA, un desarrollo de esta previsión básica la tenemos en el artículo 309.2 del Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de las Entidades Locales de Cataluña, que dispone que «en el supuesto de transferencia de funciones o actividades a otras Administraciones públicas por medio de convenio, el acuerdo deberá adoptarse por mayoría absoluta del número legal de miembros de la corporación». Lo que permite deducir que el resto de los convenios no necesitará de dicha mayoría, pero que sí deberán ser aprobados por el Pleno.
¿Cuáles son los Órganos competentes de la Administración estatal para la aprobación de convenios con entidades locales? De nuevo hay que acudir a la aplicación supletoria de la LRJPAC, en virtud de lo que señala su artículo 9, para afirmar que será el Ministro o los Presidentes o Directores de los organismos públicos vinculados o dependientes, los competentes para suscribir los convenios de la AGE con las entidades locales, según lo que establece su Disposición Adicional decimotercera505. Esta competencia podrá ser delegada con los requisitos del artículo 13 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, si no hay normativa específica. En la Administración General del Estado no tiene por qué haber esa separación competencial entre aprobación y suscripción del convenio, pues el concepto de suscripción de la disposición adicional mencionada englobaría las dos facultades, la de aprobar la suscripción y la de la firma del convenio 506.
Por su parte, son los respectivos Estatutos de Autonomía y las leyes autonómicas de Administración y Gobierno y, en su caso, los reglamentos de organización, las normas que contienen las previsiones concretas sobre los órganos y autoridades autonómicas que deben suscribir y aprobar los convenios que se firmen con las Entidades locales. Si bien de la lectura de los Estatutos de Autonomía se puede concluir que sólo merecieron regulación los convenios con otras Comunidades Autónomas o con el Estado. Especialmente para el primer tipo de convenios, los Estatutos prevén los órganos que deben autorizar, aprobar y suscribir los mismos, con variaciones entre las distintas regulaciones. Sólo algún Estatuto incorpora previsiones con carácter general para todos los convenios, así el artículo 24.7 del Estatuto de Autonomía de Asturias enumera como competencia de la Junta General «Autorizar la prestación del consentimiento para obligarse en los convenios y demás acuerdos de cooperación en que el Principado de Asturias sea parte, así como supervisar su ejecución». Idénticos términos emplea el Estatuto de Murcia, en su artículo 23.7. En ambos casos, se puede entender que los convenios que suscriban sendas Comunidades Autónomas con sus respectivos entes locales deberán ser autorizados por las respectivas Asambleas regionales. Previsión que, no obstante, hay que completar con la legislación aprobada por esas cámaras, pues en el caso de la Comunidad de Murcia, la Ley 1/1988, atribuye a los Consejeros del Gobierno autónomo la competencia para aprobar, en la esfera de su competencia, acuerdos específicos de colaboración o cooperación con otras entidades públicas o privadas para la gestión de servicios de interés común 507. Otras leyes autonómicas exigen distintos niveles de participación de la Asamblea regional según la cuantía del contenido económico de los convenios a aprobar. Así, la Ley 9/1990, de 8 de noviembre, de Hacienda de la Comunidad de Madrid, en su artículo 81.2, dispone que: «Los convenios que se celebren entre la Comunidad de Madrid y Ayuntamientos y otras entidades, se remitirán a la Asamblea con carácter informativo, y los que supongan obligaciones superiores a doscientos millones de pesetas precisarán de la ratificación de la Comisión de Presupuestos y Hacienda»508. Algunas Comunidades Autónomas -es el caso de Aragón, Asturias, La Rioja y Madrid509- han aprobado leyes de desarrollo de la LRJPAC o de mera adaptación a la misma, en las que coinciden en atribuir al Presidente de la Comunidad la competencia para suscribir los convenios y al Gobierno regional la de aprobarlos. Como he señalado más arriba, también hay normas de rango reglamentario que completan la normativa aplicable a los convenios, de la que se pueden extraer las atribuciones de competencia para suscribir convenios 510.
Se ha podido comprobar que los órganos competentes para la aprobación y suscripción de los convenios en las Administraciones locales son de diferente naturaleza que los de las Administraciones autonómicas y estatal. BAÑO LEÓN ya justificó este tratamiento diferenciado:
El especial carácter de la Administración local aparece en esta cuestión, como en tantas otras, con un matiz diferencial respecto de la Administración estatal o autonómica; es el carácter corporativo de la Administración local, en tanto que representativa directamente de los intereses plurales que convienen en el municipio, el que justifica la distinta solución orgánica en unas y otras Administraciones. Pues si en la Administración estatal o autonómica, la cuestión se limita a una pura distribución administrativa de las atribuciones de los distintos órganos burocráticamente jerarquizados, en la Administración local la atribución al Pleno, a la Comisión de Gobierno, o al Alcalde tiene un relevante matiz político-representativo.
511
Para finalizar este apartado, sí quiero aludir brevemente a un tema que se sitúa en lo que podemos denominar periferia de la materia que se analiza: los convenios de las Ciudades-Autónomas. El tratamiento que reciben las Ciudades de Ceuta y de Melilla en las relaciones interadministrativas es similar al de las Comunidades Autónomas, por lo que, a pesar de la denominación de ciudad, no es oportuno hablar de convenios de una entidad local. Uno de los principales argumentos para realizar esta afirmación lo tenemos en la Disposición adicional 14 de la LRJPAC512, en la que podemos leer que «lo dispuesto en el Título I de esta Ley sobre las relaciones entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas será de aplicación a las relaciones con las ciudades de Ceuta y Melilla en la medida en que afecten al ejercicio de las competencias estatutariamente asumidas». Por tanto, sólo aquellos convenios que realicen las Ciudades- Autónomas con Administraciones locales, será convenios locales, por la presencia de estas últimas.
Hay una serie de previsiones legales sobre el contenido de los instrumentos de formalización de los convenios. Esta regulación excede, por tanto, de los aspectos meramente formales de los convenios, sin...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba