La institución expropiatoria y sus modulaciones urbanísticas
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 193-217 |
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El derecho de propiedad se ha determinado de forma clásica como un derecho esencial en las relaciones sociales y no cuestionado en el pensamiento hasta las construcciones teóricas del Siglo XIX (Proudhon), partiendo de dicho presupuesto se produce su configuración histórica y su asimilación en el marco del derecho administrativo y el carácter de derecho, que en un comienzo fue considerado fundamental (Declaraciones de derechos del hombre y el ciudadano de 4 de agosto de 1789, y de Independencia norteamericana de 4 de julio de 1776)226.
Es en ese marco histórico donde se regula la posibilidad de privar jurídicamente de la propiedad por el desarrollo de la sociedad industrial (el ferrocarril) vinculado a las causas de "utilidad pública", y así podemos citar en España los antecedentes en la legislación desamortizadora (Godoy, Mendizábal y Madoz).
Partiendo de dicho momento histórico-jurídico, la evolución histórico-jurídica de la institución expropiatoria se va sucediendo desde las Leyes de Expropiación de 1836 y 1879, para evolucionar posteriormente en la Constitución de 1931, el Fuero de los Españoles y la Ley de Expropiación Forzosa de 1954.
En concreto la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 contiene en líneas generales la legislación general de expropiación hoy aplicable en torno a la siguiente estructura:
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Unos principios generales que engloba el fundamento de la expropiación forzosa, tanto en las causas de utilidad pública como de interés social.
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Por otra parte la regulación del procedimiento general de expropiación, concretando en los requisitos previos de la expropiación forzosa, la concreción dePage 194 la necesidad de ocupación de bienes o de adquisición de derechos, la determinación del precio justo, y el pago y toma posesión del bien o derecho expropiado recogiendo la responsabilidad por demora.
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Igualmente se regulan unos procedimientos especiales como la expropiación de zonas o grupos de bienes, la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, la expropiación de bienes del valor artístico, histórico y arqueológico, la expropiación por entidades locales o por razón del urbanismo, la expropiación que de lugar al traslado de poblaciones, las expropiaciones por causa de colonización o de obras públicas, la expropiación en materia de propiedad industrial y la expropiación por razones de defensa nacional y seguridad del Estado.
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Finalmente se recoge la indemnización por ocupación temporal y otros daños y las garantías institucionales aplicables a los expedientes expropiatorios.
La citada ley es desarrollada por el Reglamento de Expropiación Forzosa de 26 de abril de 1957, que está igualmente vigente.
Debemos destacar que con posterioridad a la LEF se produce la promulgación de la Constitución de 1978, cuyo artículo 33, ubicado sistemáticamente entre los derechos y deberes, regula la materia y establece una reserva de ley, conforme artículo 53 de la citada Carta Magna para la determinación de la institución, consagrando las disposiciones de la LEF de 1954.
Es de especial importancia para la regulación del hecho expropiatorio en la actualidad el Convenio Europeo de Derechos Humanos (Convenio de Roma) en relación con el artículo 10 de la Constitución, y en especial el Protocolo Adicional nº 1, puesto que recoge la regulación del régimen jurisdiccional de la propiedad. Así el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha dictado la interesante Sentencia de 29 de abril de 1999 en la que ayuda a delimitar el contenido del derecho de propiedad y la figura de sus vinculaciones indemnizables, en la medida en que establece el derecho de los particulares propietarios de terrenos al obtener un "justo equilibrio" por la especial vinculación que la Ley francesa de 10 de julio de 1964 (conocida como Ley Verdeille), imponía al prever la constitución de las "asociaciones municipales de caza aprobadas" y las «asociaciones intermunicipales de caza aprobadas», a las que resultaba obligatorio aportar los terrenos cuando éstos no alcanzasen una determinada superficie, agregándolos forzosamente entre ellos a fin de que pudiesen ser utilizados a efectos cinegéticos, "estando obligados a aportar sus terrenos a asociaciones y no pudiendo poner obstáculo a la práctica de este deporte (de la caza) en sus propiedades"; con esta disposición se había limitado, al margen de su derecho a la libertad de conciencia y de asociación, el derecho al respeto de sus bienes garantizado en el artículo 1 del Protocolo nº 1 del Convenio. El Tribunal determinó227 que "aunque los demandantes no han sido despojados de su derecho a usar sus bienes, aislarlos o venderlos, la aportación forzosa de su derecho dePage 195 caza sobres sus terrenos a una asociación municipal de caza aprobada le impedía hacer uso libremente de este derecho, directamente unido al derecho de propiedad. En este caso, los demandantes no desean cazar en sus terrenos y se oponen a que terceros sobre la libre disposición del derecho de uso constituye una injerencia en el goce de los derechos que los demandantes tiene por su condición de propietarios".
Por todo ello, el segundo párrafo del artículo 1 es aplicable al presente caso..., pues una medida de injerencia debe establecer un justo equilibrio entre el imperativo del interés general y los de protección de los derechos fundamentales del individuo»; concluyendo esta sentencia de forma contundente que "... los fines legítimos que busca la Ley de 1964 en el momento de su adopción, el Tribunal estima que el sistema de aportación forzosa que prevé dicha Ley lleva a colocar a los demandantes en una situación que rompe el justo equilibrio que debe reinar entre la protección del derecho de propiedad y la exigencia del interés general: obligar a los pequeños propietarios a soportar su derecho de caza en sus terrenos para que terceros hagan un uso totalmente contrario a sus convicciones ser revela como una carga desmesurada que no se justifica desde el punto de vista del segundo párrafo del artículo 1 del Protocolo núm. 1".
La referida determinación vincula a la concepción del derecho de propiedad en la legislación ,partiendo de la propia Constitución, igualmente dentro del régimen constitucional de la expropiación forzosa. Debemos reseñar así el artículo 149.1.18ª, que recoge para el Estado la competencia sobre Legislación de Expropiación Forzosa y no menciona a las Comunidades Autónomas.
En ese sentido debemos destacar especialmente las STC 11/1983, 166/1986, 37/ 1987, 227/1988, 149/1991 y 61/1997 (Fundamentos Jurídicos 29 y 30), que recogen en líneas generales la distribución competencial en materia de expropiación forzosa entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como titulares de potestad legislativa.
Así entre ellas la STC 37/87, tiene por causa la Ley de Reforma Agraria Andaluza y por otra parte la STC 166/86 resuelve la cuestión de inconstitucionalidad de aplicación de los artículos 1º y 2º de la Ley 7/83, de 29 de junio, sobre la expropiación de Rumasa, siendo el Fundamento Jurídico 13º de especial interés en cuanto a las garantías expropiatorias.
Debemos señalar a título de resumen, en cuanto a la competencia sobre expropiación, que la propia competencia estatal y la de las Comunidades Autónomas se diferencian en la atribución al Estado de las garantías expropiatorias (procedimiento) y valoraciones, mientras que tanto las Comunidades Autónomas como el propio Estado, dependiendo del título competencial (y así por ejemplo el Urbanismo corresponde a las Comunidades Autónomas), serán las que regulen las "causas expropiandi" dependiendo de la titularidad de la competencia sectorial efectiva.
Hay que traer a colación en ese sentido a la Ley 6/98, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, que en sus artículos 23 a 32, en relación con las valoraciones, desarrolla dichas competencias estatales, que son aplicables a todos los procedimientos expropiatorios inmobiliarios, y por otra parte en los artículos 33 a 40 (Título IV) en las expropiaciones establece ,en el marco de los procedimientos urbanísticos de competen-Page 196cia estatal a los supuestos de expropiación puramente urbanísticas. Teniendo especial importancia la declaración clásica de que la aprobación de los planes implica la declaración de utilidad pública de las obras en ellos establecidas para los efectos expropiatorios228.
Por su parte el proyecto de ley 2006, recoge la expropiación en el Título IV (arts. 28 a 30) y las valoraciones en el III (arts. 20 a 27), produciendo una auténtica "revolución" en esta materia, vinculado a las situaciones del suelo.
Cabe recordar por tanto que las valoraciones en las expropiaciones deben ser iguales en todo el territorio nacional, conforme señala el FJ 6º de la STC 37/1987, y así el valor deberá determinarse según la clase y situación del suelo como urbanizable, urbano y no urbanizable (en el futuro urbanizado o rústico), incorporándose las reglas sobre deducción de gastos de urbanización pendientes y valoraciones de obras, edificaciones, concesiones y derechos reales que establece expresamente, la citada legislación.
Dentro de dicho marco jurídico compuesto por las legislaciones estatal y autonómica el papel de la normativa municipal se circunscribe en las expropiaciones urbanísticas a la elaboración y...
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