Aspectos regístrales de la expropiación forzosa. Alcance y significado de los artículos 138 y siguientes de la Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, texto refundido de 9 de abril de 1976
| Autor | Rafael Arnáiz Eguren |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 1261-1312 |
Del articulo 32 del Reglamento Hipotecario. 6. Los requisitos materiales para la inscripción. 7. La actuación del Registrador. 8. El ámbito de aplicación del nuevo sistema.-CONCLUSIÓN.
Introducción
Como indica su título, la intención de este trabajo es, exclusivamente, el estudio de la expropiación forzosa en su relación con el Registro de la Propiedad. Se omite, por tanto, el tratamiento de otros temas como la legitimación para expropiar, la caracterización del expropiante beneficiario, la valoración de los bienes o derechos que constituyen el objeto de la institución y, en general, otros ampliamente tratados por la doctrina.
También hay que señalar que no se toma partido a favor de la aplicación amplia o restringida del procedimiento expropiatorio, sobre todo en materia de urbanismo. La expropiación es una herramienta jurídica puesta al servicio de los poderes públicos y puede ser bien o mal aplicada, como ocurre con toda institución. Lo único que se pretende es un análisis de las normas vigentes y, sobre todo, de las últimas soluciones que la Ley del Suelo establece en relación con la institución registral, la aplicación de sus principios y el respeto a la protección que se otorga a quien tiene inscrito el bien o derecho objeto de expropiación.
Como veremos a lo largo del estudio, la legislación urbanística, al desarrollar el sistema de expropiación forzosa como uno de los procedimientos de ejecución de los planes de ordenación, establece una serie de normas regístrales sobre cuyo alcance y significado se han producido muy pocos comentarios, pese a su indudable trascendencia en el ámbito hipotecario.
Hay que tener en cuenta, además, que la expropiación constituye no sólo uno de los procedimientos de ejecución del Planeamiento, sino que sus principios sirven de base, en alguna medida, a todos los sistemas de actuación o procedimientos ordenados para llevar a efecto las previsiones del planificador urbano.
La legislación en materia de expropiación forzosa, en relación con los fines que se intentan en este trabajo, está constituida por dos grupos normativos carentes de una adecuada interrelación. El primer grupo se integra en la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 y su Reglamento de aplicación, aprobado por Decreto de 26 de abril de 1957. El segundo, por los artículos 138 y siguientes de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, Texto Refundido de 9 de abril de 1976, y por los artículos 199 y siguientes del Reglamento de Gestión Urbanística de 25 de agosto de 1978.Page 1262
Desde el punto de vista registral, los únicos preceptos aplicables a la materia son los resultantes del artículo 32 del Reglamento Hipotecario, redactado por reforma de 17 de marzo de 1959. y el apartado último del artículo 313 de la Ley Hipotecaria. Está pendiente de publicación la adaptación a la legislación urbanística de las normas reglamentarias regístrales ordenadas tanto por la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 como por la Disposición Adicional décima de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre revisión del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.
Lógicamente, el nuevo Reglamento deberá contener las disposiciones necesarias para adaptar el conjunto de normas regístrales a las nuevas necesidades que impone la realidad y la legalidad urbanística, incluidas naturalmente las que afectan a la expropiación. Por tanto, cualquiera de las ideas que van a ser objeto de comentario no tienen otra intención que el análisis de la legislación vigente y deberán ser objeto de revisión en cuanto se produzca la definitiva elaboración y publicación de las modificaciones reglamentarias aludidas.
Para desarrollar adecuadamente el fundamento y la interpretación de los preceptos vigentes creemos necesario el estudio previo de una serie de temas generales, puesto que el criterio que se adopte en relación a cada uno de ellos influye en gran medida en la interpretación de las disposiciones positivas. Cabe señalar:
- La naturaleza jurídica de la expropiación forzosa.
- La situación del expropiante o beneficiario desde el punto de vista de la aplicación de los principios regístrales de inscripción, inopo-nibilidad y fe pública.
- Las características del Registro español en relación a las circunstancias descriptivas y de identificación de las fincas.
- La finalidad de la expropiación, especialmente en el ámbito urbanístico.
Se examinarán separadamente a continuación.
El estudio previo de esta cuestión tiene una importancia fundamental en el enfoque registral de la institución expropiatoria. El problema puede examinarse desde diferentes perspectivas:Page 1263
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Desde el punto de vista administrativo, la doctrina más moderna conceptúa la expropiación como una privación singular de un derecho patrimonial privado en función de una "causa" pública, tasada y tipificada por la Ley (I).
Como consecuencia de este concepto la expropiación se rodea de una serie de notas o características que la separan del negocio jurídico traslativo civil ordinario. En efecto:
a) La "causa" o fin de la expropiación no es la mera privación singular de un derecho de naturaleza privada, sino el fin posterior a que se destina el bien que se expropia. La expropiación supone, por tanto, un acto instrumental y dirigido a un fin concreto.
b) El elemento básico del concepto es el de la "privación" y, además, de una privación singular que afecta al titular de un derecho determinado, no a la generalidad de titulares de derechos sobre cosas. En este segundo caso estaríamos ante una auténtica "delimitación" del contenido de la propiedad en el sentido moderno del término, mientras que en la expropiación lo que se produce es el "despojo" específico y singular de un derecho concreto.
c) Como consecuencia de lo anterior la razón de ser del percibo del justiprecio por el expropiado no debe buscarse tanto en el concepto civil clásico de la contraprestación o el sinalagma, en el sentido que utiliza el artículo 1.274 del Código Civil, sino en la perspectiva del principio de igualdad de los ciudadanos. Si se tratara de una limitación genérica, todos los sufrirían por igual; pero cuando la privación es singular y en beneficio de un interés colectivo es preciso restaurar el equilibrio patrimonial destruido entre el que sufre la expropiación y el resto de los ciudadanos 2.
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Desde el punto de vista de la sistemática del Derecho civil, los criterios doctrinales han sido diversos:
a) Una primera posición parte de considerar la expropiación como una venta forzosa. Este criterio puede fundamentarse en el artículoPage 1264 1.456 del Código Civil, que habla "de enajenación forzosa por causa de utilidad pública", como supuesto especial del contrato de compraventa, para remitirse en su regulación a la legislación especial. En este sentido se pronunció también el Tribunal Supremo en Sentencia de 3 de marzo de 1953.
Sin embargo, lo cierto es que el negocio jurídico de compraventa y sus esquemas y elementos propios no son aplicables, en gran medida, a la expropiación forzosa. En efecto, en la expropiación no existe consentimiento libre del transmitente ni se da la causa civil que expresa el artículo 1.274 del Código para los negocios onerosos, ni le son aplicables los criterios legales de resolución del contrato por incumplimiento ni tampoco las normas sobre obligaciones del vendedor en orden al saneamiento. El expropiante o beneficiario no trae causa de quién pierde la titularidad, sino que la razón de ser de la adquisición, como hemos señalado antes, está constituida por el ejercicio de la potestad pública basada en el interés comunitario.
b) También se ha intentado la ubicación de la expropiación dentro del ámbito de las limitaciones del dominio, especialmente de las que afectan a la facultad de disponer a que se refiere el artículo 348 del Código Civil.
Hoy esta posición, intentada fundamentalmente por razones de sistema, puede considerarse abandonada. La expropiación no supone una limitación ni una delimitación estatutaria de la propiedad en el sentido que utiliza la doctrina moderna (véase nota 2), sino la privación o ablación imperativa del derecho.
c) CastÁn concluye en la conceptuación de la expropiación como una de las formas específicas de pérdida de dominio, lo que, desde el punto de vista civil, resulta perfectamente lógico. En principio, la propiedad privada, que es lo que interesa a los estudiosos clásicos del Derecho civil, desaparece con la expropiación, sobre todo en la realidad práctica de los supuestos expropiatorios tradicionales que, como veremos más adelante, daban lugar generalmente a que el destino del bien expropiado fuese una situación demanial de uso público.
Sin embargo, ni la doctrina administrativa ni la civil se han planteado con frecuencia cuál debe ser la conceptuación de la expropiación desde el punto de vista de la situación del adquirente. Se ha buscado el fundamento de la causa expropiandi, se ha procurado contemplar la...
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