Exigibilidad del cumplimiento de las prestaciones establecidas en el contrato de adjudicación preferente de derechos de aprovechamiento urbanístico
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Consulta sobre la exigibilidad del cumplimiento de las prestaciones establecidas en el contrato de adjudicación preferente de derechos de aprovechamiento urbanístico del recinto ferroviario de Chamartin a la empresa adjudicataria (DUCH), en razón de que la sentencia del TSJ de Madrid de 21 de junio de 2013 anuló en determinados extremos el Plan Parcial a cuya aprobación se supeditaba según el contrato la exigibilidad de las prestaciones.1La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado su consulta sobre exigibilidad del cumplimiento de las prestaciones previstas en el «texto refundido del contrato suscrito por Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (RENFE), hoy Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF), RENFE-Operadora y Desarrollo Urbanístico Chamartín, S.A. (DUCH), sobre adjudicación preferente de los derechos de las primeras en relación con el desarrollo urbanístico de los recintos ferroviarios de Chamartín y Fuencarral, en Madrid».
I. Dando por reproducidos aquí los antecedentes que se recogen en la nota redactada por ADIF el 24 de octubre de 2013 y que se adjunta al escrito de consulta, la adecuada resolución de la cuestión planteada exige, ante todo, determinar la eficacia de la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid de 21 de junio de 2013. Según los antecedentes remitidos, esta sentencia estimó parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Madrid de 30
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de marzo de 2011, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial de Reforma Interior (PPRI) para el desarrollo del APR.08.03 «Prolongación de la Castellana», declarando la nulidad de dicho Plan en los siguientes tres extremos del mismo:
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Determinaciones del PPRI que permiten edificaciones superiores a tres alturas más ático (por resultar contrarias a lo dispuesto en el artículo 39.8 de la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid, precepto introducido por la Ley 3/2007, de 26 de julio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y la Administración de la Comunidad de Madrid).
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Imposición a los propietarios del ámbito urbanístico a que queda referido el PPRI de la obligación de sufragar el coste de la prolongación de la línea 10 del Metro (por entender la resolución judicial que, al tratarse de un sistema general y redundar, por tanto, en beneficio de todos los habitantes, su coste no puede ser asumido exclusivamente por los propietarios de dicho ámbito)
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Imposición a los propietarios del referido ámbito urbanístico de la obligación de sufragar el coste de las obras de la Conexión Tres Olivos- Las Tablas (por idéntica razón).
Debe indicarse, finalmente, que contra la citada sentencia se ha interpuesto recurso de casación por el Ayuntamiento de Madrid, ADIF y DUCH.
Así las cosas, y como se ha dicho, debe determinarse la eficacia de la referida sentencia.
Partiendo de la distinción, recogida en el artículo 31 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), entre pretensiones de anulación (pretensiones de declaración de no ser conforme a Derecho un acto o disposición general) y pretensiones de plena jurisdicción (pretensiones de reconocimiento de una situación jurídica individualizada y adopción de medidas para el restablecimiento de la misma), no puede afirmarse que las sentencias que satisfacen, estimándolas, pretensiones de anulación son sentencias estrictamente declarativas que no pueden ejecutarse; baste con indicar a estos efectos que la jurisprudencia del Tribunal Supremo (sentencias 10 de marzo de 2004 y 9 de febrero de 2010) declara que su ejecución es igualmente posible, si bien con ciertas matizaciones.
Dicho lo anterior, y puesto que la sentencia del TSJ de Madrid de 21 de junio de 2013 ha sido recurrida en casación, debe indicarse que la interposición del recurso de casación no sólo produce el natural efecto devolutivo (conocimiento del asunto por el Tribunal ad quem -Tribunal Supremo-), sino también efecto suspensivo de la ejecución de la resolución judicial impugnada. Así lo confirma el artículo 91 de la LJCA que dispone lo siguiente:
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1. La preparación del recurso de casación no impedirá la ejecución provisional de la sentencia recurrida.
Las partes favorecidas por la sentencia podrán instar su ejecución provisional. Cuando de ésta pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la presentación de caución o garantía para responder de aquéllos. No podrá llevarse a efecto la ejecución provisional hasta que la caución o la medida acordada esté constituida y acreditada en autos.
2. La constitución de la caución se ajustará a lo establecido en el artículo 133.2.
3. El Juez o Tribunal denegará la ejecución provisional cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios de difícil reparación.
(...)
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Si, con arreglo al precepto transcrito, la preparación del recurso de casación no impide la ejecución provisional de la sentencia y si para obtener la ejecución provisional es preciso que lo pida la parte favorecida, debiendo adoptarse las medidas adecuadas para evitar o paliar los perjuicios que se sigan de la ejecución provisional y quedando excluida la ejecución provisional cuando pueda crear situaciones irreversibles o causar perjuicios de difícil reparación, de ello se deduce que la regla o premisa de la que se parte es la de que la interposición del recurso de casación tiene efecto suspensivo de la ejecución de la sentencia objeto de dicho recurso. Así las cosas, y puesto que no consta que se haya solicitado y acordado la ejecución provisional de la sentencia del TSJ de Madrid de 21 de junio de 2013, habría que entender, en principio y a reserva de lo que seguidamente se expone, que el PPRI surte sus efectos propios: si la aludida sentencia declara la nulidad de dicho Plan y si la interposición del recurso de casación tiene efecto suspensivo de la ejecución de la sentencia este efecto suspensivo implica que dicho Plan sigue surtiendo sus efectos propios.
Ahora bien, tratándose de sentencias que declaren la nulidad de planes urbanísticos (es reiterada la jurisprudencia del Tribunal Supremo -sentencias de 26 de enero de 1970, 4 de noviembre de 1972, 10 de junio de 1977, 11 de mayo de 1979, 29 de septiembre de 1980, 22 de enero de 1988 y 11 de mayo de 1989- que conceptúa los planes de urbanismo como normas jurídicas), la jurisprudencia del Alto Tribunal, resumida en su sentencia de 20 de diciembre de 2012 (Ar. 863 del repertorio de 2013), ha establecido los siguientes criterios:
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las sentencias que declaran la nulidad de planes urbanísticos deben entenderse incluidas en el inciso inicial del artículo 72.2 de la LJCA («la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas») y no en el inciso segundo de dicho precepto («las sentencias firmes que anulen una disposición general tendrá efectos generales desde el día en que sea publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en que lo hubiera sido la disposición anulada»);
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las referidas sentencias producen efectos entre las partes que contendieron sin necesidad de que sean firmes;
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como consecuencia de ello, el plan urbanístico declarado nulo no produce efectos entre las partes hasta la resolución del recurso de casación.
A la vista de los criterios establecidos por el Tribunal Supremo en su sentencia de 20 de diciembre de 2012 que, como se ha dicho, hace un resumen de pronunciamientos anteriores, cabría concluir que, al no producir efectos el instrumento de planeamiento urbanístico (en este caso, el PPRI) entre las partes, no podría exigirse a DUCH el canon estipulado, pues la exigibilidad de esta prestación se supedita a la aprobación definitiva del PPRI («para la exigibilidad y el cumplimiento de las prestaciones de las partes será necesaria la previa aprobación definitiva del PPRI del APR 08.03», apartado I, párrafo primero, de la cláusula sexta del contrato reseñado en el encabezamiento del presente informe).
II. Ahora bien, la anterior conclusión no puede establecerse como una conclusión categórica y definitiva, y ello por las dudas que se suscitan sobre esta conclusión en razón de la ponderación conjunta de las siguientes consideraciones:
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En primer lugar, es cierto que la resolución judicial ha declarado la nulidad del PPRI, pero no puede desconocerse que esa declaración de nulidad no es total, sino parcial, referida exclusivamente a los extremos que se han indicado; salvo en dichos extremos, el PPRI es válido y sus determinaciones subsisten y son aplicables.
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En segundo lugar, prescindiendo de los extremos del PPRI relativos a la imposición a los propietarios del ámbito urbanístico al que queda referido el PPRI de la obligación de sufragar los costes de ejecución de los sistemas generales indicados, y por lo que respecta a la nulidad de las determinaciones del propio PPRI sobre altura de las edificaciones, no puede desconocerse que en la cláusula sexta del contrato se prevé un supuesto que guarda gran analogía, en cuanto a su resultado o efecto material, con el que se ha producido.
La cláusula sexta de dicho contrato establece lo siguiente:
Marco legal y situación urbanística. Posibles modificaciones. Renegociación.
I. Aprobación definitiva del PPRI correspondiente al APR 08.03.
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Para la exigibilidad y el cumplimiento de las prestaciones de las partes será necesaria la previa aprobación definitiva del PPRI del APR 08.03.
Si la aprobación definitiva se realizara después de la primera anualidad de las previstas en el cuadro de financiación, se entenderán acumuladas a este momento las fracciones del canon pactadas para las anualidades anteriores.
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