El excesivo peso de la fiscalidad local sobre el proceso inmobiliario
| Autor | Fernando Garcia Rubio |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 219-258 |
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12.1. Los inmuebles. Elementos reales sobre los que recae la fiscalidad.
Los bienes inmuebles y en general los procesos de transformación que afectan a la naturaleza de dichos bienes, especialmente el urbanismo, han sido con carácter histórico una de las principales fuentes de financiación244 de las Entidades Locales, por el carácter censal y real, por tanto objetivo, que dichos bienes tienen. En ese sentido debemos destacar que buena parte de la financiación de los municipios en la actualidad recae sobre la capacidad recaudatoria que tienen los inmuebles antes, durante y después de la edificación.
Esa realidad de la base imponible característica referenciada a los bienes inmuebles ha implicado necesariamente una profundización de los instrumentos fiscales y parafiscales necesarios para proceder a la recaudación de los ingresos cuyo origen se establecía en la presunción de riqueza, que el inmueble determinaba mediante su posesión, a través de la correspondiente norma legal que en desarrollo del artículo 31 de la Constitución estableciera un hecho imponible de carácter tributario sobre éste.
De hecho esa fiscalidad sobre los inmuebles y el proceso inmobiliario recae no sobre un producto final, como es el caso de la renta de las personas físicas, sino que se produce en las diversas fases de este, ya sea en sus características agrarias o rústicas a través del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza rústica, en el proceso de transformación de los terrenos desde ese carácter rústico o no urbanizable hacia un futuro suelo urbano245 mediante el cobro de tasas por la tramitación de instrumentos de planeamiento de desarrollo, proyectos de equidistribución de beneficios y cargas del planeamiento y pro-Page 220yectos de urbanización. Durante el propio proceso edificatorio a través del Impuesto sobre Bienes Inmuebles de naturaleza urbana, de las tasas por la tramitación de licencias y del propio Impuesto sobre Construcciones, Obras e Instalaciones. Finalmente debemos destacar que la fiscalidad inmobiliaria se mantiene a lo largo de toda la vida útil del inmueble y así nos encontramos con el Impuesto de Bienes Inmuebles de naturaleza urbana y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los terrenos de naturaleza urbana, tradicionalmente denominado plusvalía y que grava la transmisión de estos bienes por razones inter-vivos o mortis-causa, presumiendo en períodos superiores a un año desde la última transmisión un aumento del valor ,que es gravable económicamente desde el punto de vista impositivo.
La fiscalidad inmobiliaria de carácter local no es un "rara avis" dentro de las fiscalidades, puesto que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas gravan la posesión de inmuebles a través de diversas figuras tributarias como el Impuesto sobre el Valor Añadido para la compraventa de solares y primeras edificaciones, los Impuestos sobre transmisiones patrimoniales y sobre el Patrimonio, que a su vez gravan la posesión de un determinado patrimonio y la transmisión de inmuebles en segunda o sucesivas ocasiones, etc.
Pero a diferencia de la fiscalidad de otras entidades territoriales, que en los últimos tiempos han procurado establecer líneas recaudatorias menos voraces atemperando la tributación de los inmuebles (exención de la vivienda habitual en la presunción de las rentas del capital inmobiliario, y para el computo de la cantidad exigida para tributar por el Impuesto del Patrimonio, etc.), la fiscalidad exigida por las Entidades Locales no sólo no ha disminuido, sino que en algunos casos como en las recientes Ordenanzas Fiscales de la Villa de Madrid para el ejercicio del 2007, ha aumentado exponencialmente, por una mezcla de aumento del Tipo y aumento de la base imponible por el valor catastral.
Dicho aumento se debe, aparte de las lógicas decisiones coyunturales y políticas de cada Ayuntamiento, a la falta de articulación de medidas financieras para la suficiencia de las Haciendas Locales, que recordemos consagra el artículo 142 de nuestra Carta Magna, puesto que mientras han ido aumentado los servicios y competencias locales no se ha producido un aumento de las transferencias corrientes o de las capacidades recaudatorias en esa línea.
En ese panorama es en el que debemos ubicar la fiscalidad inmobiliaria local, puesto que en un horizonte inmediato no se prevén reformas que trastoquen la actual necesidad de que por parte de los Ayuntamientos se utilice a los procesos inmobiliarios como principal fuente de financiación.
12.2. Historia.
La imposición real de carácter inmueble ha sido una de las fuentes tradicionales de ingresos de las Corporaciones Locales, no obstante debemos recordar que hasta el adve-Page 221nimiento del régimen administrativo propiciado tras la Revolución Francesa y en España tras la promulgación de la Constitución gaditana de 1812, la imposición tenía como característica general en todos los niveles administrativos el carácter indirecto en cuanto a su naturaleza, por lo que los impuestos directos sobre los bienes inmuebles a nivel municipal hay que vincularlos a ordenamientos posteriores. Así la instrucción de gobierno de los municipios y las provincias de 1821 puesto que con anterioridad y especialmente hasta la desamortización de Madoz la hacienda local era esencialmente patrimonialista. Progresivamente y tras la introducción de la contribución territorial en sus vertientes urbana y rústica en los años 30 del Siglo XIX, que aunque basada en la institución del catastro auspiciada en España por el Marques de la Ensenada tiene su plasmación tributaria de carácter directa y real en la referida imposición sobre la contribución a finales del primer tercio del Siglo XIX y mediante la participación de los municipios en dicho tributo, comienzan estos a ser protagonistas de una fiscalidad inmobiliaria propia246.
Hasta ese momento la legislación tributaria de carácter histórica ha hecho recaer una imposición de carácter indirecto mediante el sistema de arbitrios en los bienes inmuebles ya desde Las Siete Partidas y con plasmación preconstitucional en la Novísima Recopilación a través de la figura de los arbitrios247.
De hecho la fiscalidad inmobiliaria siempre formó parte del núcleo esencial de normas previstas para los municipios y entidades locales y así la base undécima del Proyecto de Ley presentado al Senado por el Sr. Ministro de la Gobernación, Don Manuel de Burgos y Mazo, el 14 de noviembre de 1919, sobre bases para regular la vida municipal en las grandes ciudades, el artículo 173.5º.j) del Proyecto de Ley de Régimen Local de 3 de julio de 1907 (licencias de obras), los artículos 57 y siguientes del Proyecto de Ley regulando las exacciones municipales, presentado al Congreso de los Diputados por el Presidente del Conejo de Ministros, Don José Canalejas y Méndez, el 7 de noviembre de 1910 y en general todas las legislaciones sobre régimen local del Siglo XIX y primera mitad del Siglo XX248.
Como característica general de la imposición inmobiliaria municipal antes de la Segunda República cabe señalar la mera traslación en cuanto a la imposición de carácter real de las imposiciones legales estatales y sus recargos y la consagración de una gama de impuestos indirecta, cuya base imponible está recogida fundamentalmente en los arbitrios,Page 222 especificándose explícitamente la necesidad de pago para la obtención de las licencias por parte de los municipios.
A partir de la Segunda Republica y tras la Guerra Civil se va consolidando progresivamente una ámbito impositivo municipal de carácter directo, sujeto por los impuestos que se recogerían en el Texto Refundido y articulado de la Ley de Bases de Régimen Local de 1955, que tras la aprobación de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 se recogerán en el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, (Título VIII), Título expresamente derogado por la Ley de Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988 y que fue aprobado mediante Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril.
El citado Texto Refundido recogía en su artículo 199 el establecimiento de tasas (en concreto el 212.8 regulaba el otorgamiento de licencias exigidas por la Ley del Suelo), las contribuciones especiales cuyo artículo 219.1.a) regulaba dichos tributos para la apertura de calles y plazas y la primera pavimentación de calzadas y aceras, y los impuestos recogidos en el artículo 230.1 de los cuales los parágrafos a), f) y g) tenían relación directa con el hecho inmobiliario al recoger la contribución territorial rústica y pecuaria, el Impuesto sobre solares y el Impuesto del incremento sobre el valor de los terrenos.
La Ley reguladora de las Haciendas Locales 39/1988 de 28 de diciembre recogía en esencia las figuras tributarias preexistentes, especialmente en lo referente al mundo inmobiliario, cambiando la denominación de la contribución territorial a Impuestos sobre bienes inmuebles, en sus vertientes rústica y urbana y a su vez la suspensión del Impuesto sobre solares de nuestro Ordenamiento Jurídico.
El referido Impuesto sobre Solares que tiene su origen en la regulación urbanística antiespeculatoria de nuestra Guerra Civil y en el ámbito de las segunda posguerra mundial suponía una carga directa sobre el titular de los terrenos urbanos no urbanizados una vez que transcurrían los plazos correspondientes fijados por el planeamiento y dichos solares se incluían en el correspondiente registro municipal.
Tras nuestra Constitución de 1978 la imposición sobre solares se ha trasladado hacia las Comunidades Autónomas en virtud de sus competencias en materia del suelo y ordenación urbana tras las transferencias operadas por los diferentes Estatutos de Autonomía, habiendo sido sustituido por ventas forzosas o en algún supuesto por impuestos singulares de carácter autonómico.
Finalmente el Texto refundido 2/2004 de la Ley de Haciendas Locales, recogió dicha regulación con las actualizaciones derivadas de la Ley...
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