Evolucion histórica y legislativa de la responsabilidad civil de las autoridades y empleados públicos
| Autor | Ana Isabel Fortes González |
| Páginas | 37-102 |
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La responsabilidad del personal al servicio de la Administración Pública puede ser analizada desde ópticas diferentes, teniendo en cuenta las distintas situaciones de las que dicha responsabilidad puede surgir; sin embargo, cuando nos referimos a su responsabilidad civil o patrimonial su configuración jurídica se encuentra íntimamente relacionada con la propia evolución de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública en España.
Actualmente, tanto la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, como la de las autoridades y demás personal a su servicio, se encuentran reguladas en el título X, capítulos I y II respectivamente, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, y desarrollada por el Reglamento regulador de los Procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Dicha Ley vino a confirmar el sistema de responsabilidad patrimonial directa y objetiva de la Administración Pública que introdujo en nuestro ordenamiento jurídico la Ley de Expropiación Forzosa de 1954, y que fue consagrado a nivel constitucional por el artículo 106.2 de la Constitución española de 1978, según el cual «[l]os particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos».
Ahora bien, la existencia de un sistema de responsabilidad patrimonial directa y objetiva de la Administración no significa, o al menos no debe significar, la absoluta exoneración de la responsabilidad en que puedan in-
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currir las autoridades y demás personal a su servicio, sino que como hemos señalado dicha responsabilidad se establece en el capítulo II del mencionado título X de la Ley 30/1992, concretamente los artículos 145 y 146, que regulan respectivamente la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas y la responsabilidad penal, siendo el estudio de la primera la que centrará el objeto del presente trabajo.
La vigente configuración legal es consecuencia, como inmediatamente se expondrá, de la evolución histórica y legislativa del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en nuestro país; por este motivo, consideramos necesario hacer, siquiera, un breve recorrido histórico que nos dará las pautas para su correcta comprensión. Ello es así, en la medida que la responsabilidad civil de los funcionarios y autoridades al servicio de la Administración Pública se configuró como el primer estadio de la responsabilidad de la Administración pues, hasta hace relativamente poco tiempo, la Administración era totalmente irresponsable de los daños causados a los particulares (salvo alguna referencia legislativa aislada, como veremos), con el argumento de que la idea de soberanía resultaba incompatible con toda idea de responsabilidad, la famosa regla del Derecho anglosajón the king can do not wrong se aplicaba igualmente en nuestro Derecho47, de manera que la única vía al alcance de los particulares que habían sufrido un daño como consecuencia de la actividad administrativa era la de dirigir su acción indemnizatoria contra los funcionarios públicos personalmente responsables de la lesión ante la jurisdicción civil (cierto es que, como inmediatamente veremos, esta vía tampoco estaba exenta de trabas).
La legislación posterior introduce, primero de forma subsidiaria y, posteriormente, ya de forma directa, el principio de responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños y perjuicios ocasionados a los particulares como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, manteniendo la posibilidad de que el perjudicado pueda exigir directamente la responsabilidad civil de la autoridad o funcionario presuntamente responsable de los mismos ante la Jurisdicción civil.
La evolución ulterior hace recaer todo el peso de la institución en el reforzamiento de las garantías del ciudadano, estableciendo un sistema amplio y gene-roso de responsabilidad patrimonial directa, objetiva y, podríamos añadir, «exclusiva» frente al lesionado48, de la Administración Pública por los daños y perjuicios irrogados a los particulares como consecuencia del funcionamiento
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de los servicios públicos, y que lo convirtió, en palabras de la propia doctrina, en uno de los más completos y modernos de nuestro entorno49.
Hoy en día, es tan amplio el reconocimiento de la responsabilidad directa y objetiva de la Administración que, desde hace algunos años, empieza a ser cuestionado por la mayoría de la doctrina, aunque con enfoques y planteamientos diferentes50. Amplitud de un sistema responsabilidad patrimonial que contrasta con la absoluta impunidad de facto de las autoridades y personal a su servicio, pues a medida que la Administración fue ampliando su responsabilidad patrimonial, no solo ya de forma directa, sino de forma objetiva, esto es, con independencia del elemento subjetivo de la culpa o negligencia, paradójicamente sus empleados se han visto en la práctica exonerados de la misma, lo que es, a todas luces, contrario a los principios constitucionales de legalidad y eficacia que debe presidir el funcionamiento de la Administración.
Nuestro sistema de responsabilidad patrimonial, tal y como aparece configurado hoy, requiere de la exigencia real y efectiva de responsabilidades a las autoridades y personal al servicio de la Administración, como contrapeso absolutamente necesario para que se equilibre y no corra el riesgo, bastante probable, de que acabe resquebrajándose. No podemos pasar por alto que la configuración actual de la responsabilidad directa y objetiva de aquella exige una Administración eficaz, cuyo presupuesto imprescindible es que el funcionario o agente actúe con profesionalidad y responsabilidad. Según García Macho esta idea ya fue percibida y plasmada por el legislador cuando establece la responsabilidad del funcionario por culpa o negligencia grave y por dolo51. A juicio del autor, el principio de responsabilidad por lesión puede agrietarse, si como contrapartida el funcionario en la práctica es irresponsable, es decir, «tiene que existir una conexión directa y necesaria entre ambas responsabilidades, pues en caso contrario no podrían aplicarse planamente las leyes sobre responsabilidad directa y objetiva de la Administración (inseguridad jurídica), so pena de un
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aumento sustancial del gasto público». Precisamente, esto último es lo que ha ocurrido en nuestro país en los últimos años.
En definitiva, podemos concluir que la responsabilidad patrimonial de la Administración, y la responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal a su servicio se encuentran necesariamente conectadas, no olvidemos que la Administración, en cuanto persona jurídica, actúa mediante personas físicas que son las que, en última instancia, adoptan las decisiones y actúan, siendo por tanto responsables de los daños que ocasionen. Ahora bien, la garantía de los derechos de los ciudadanos ha propiciado la cobertura de dicha responsabilidad por la persona jurídica, eximiendo de responsabilidad las actuaciones culposas o negligentes de su personal, y respondiendo únicamente frente a la propia Administración en la que se integran cuando su actuación es manifiestamente irregular o infringe de forma flagrante el ordenamiento jurídico (responsabilidad subjetiva, manifestada en la exigencia de dolo, culpa o negligencia graves), e indirectamente ante el particular lesionado por su actuación (que no puede reclamar directamente la responsabilidad de las autoridades y funcionarios en vía administrativa); o cuando los daños y perjuicios ocasionados lo son a los bienes y derechos de la propia Administración en la que sirven.
Ya hemos expuesto que sobre la base del principio de irresponsabilidad del Estado surge la admisión de una responsabilidad personal de los funcionarios, si bien en todos los países dicha responsabilidad se matiza con distintas limitaciones (materializadas en trabas procesales, necesidad de una autorización previa, etc.) que dificultaban en la práctica su depuración.
Pues bien, desde el mismo momento en que se pone de manifiesto la preocupación por la irresponsabilidad del Estado, esta se resuelve en la responsabilidad personal de los...
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