La estrategia española de desarrollo sostenible 2007 (EEDS) y la gestión de las aguas
| Autor | Santiago Rosado Pacheco |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Administrativo URJC |
Es suficientemente conocido que el principio de desarrollo sostenible1 dio lugar a la «Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea» (2001)2 que, en realidad, pretendió, en tanto que instrumento operativo, dar respuesta a los compromisos adquiridos sobre cambio climático en las cumbres de Río de Janeiro y Johannesburgo. Un punto clave de la «Estrategia» consistía en que los Estados Nacionales de la Unión Europea dispusieran de su Instrumento de Estrategia Nacional antes de 2005, definiendo áreas prioritarias con sus objetivos y principios transversales sobre aspectos de «sostenibilidad ambiental»3 (ya que los económicos y sociales fueron objeto de la Agenda socio-económica de Lisboa «Agenda para el cambio»).
La Estrategia Española de Desarrollo Sostenible (EEDS)4 se enmarca dentro de la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la UE (EDS), que fue renovada en el Consejo de Bruselas de 2006 bajo una filosofía de principios que se concreta en «determinar y elaborar medidas que permitan mejorar continuamente la calidad de vida para las actuales y futuras generaciones mediante la creación de comunidades sostenibles capaces de gestionar y utilizar los recursos de forma eficiente, para aprovechar el potencial de innovación ecológica y social que ofrece la economía, garantizando la prosperidad, la protección del medio ambiente y la cohesión social».
Esta filosofía de la Unión Europea se reparte entre siete grandes áreas:
— cambio climático y energías limpias;
— transporte sostenible;
— producción y consumo sostenibles;
— retos de la salud pública;
— gestión de los recursos naturales;
— inclusión social, demografía y migración;
— lucha contra la pobreza mundial.
La Estrategia Española (EEDS) se centra en la dimensión medio-ambiental, social y global de la sostenibilidad. Dentro del campo de la sostenibilidad medioambiental se organiza en tres campos interrelacionados:
-
producción y consumo que analiza la eficiencia en el uso de los recursos, la producción y el consumo responsable y la movilidad y el turismo sostenibles;
-
análisis de la de las iniciativas para mitigar el cambio climático en materia de energía limpia, sectores difusos y sumideros, así como los instrumentos de mercado y la adaptación al cambio climático;
-
aborda los recursos hídricos, la biodiversidad, los usos del sue lo y la ocupación del territorio.
En definitiva, la Estrategia Española (EEDS) viene a plantear de forma paralela al Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) una serie de medidas con una gran incidencia en la política de gestión y uso del agua. Así, dentro del marco de la eficiencia en el uso de los recursos, y siguiendo el principio europeo de desarrollo sostenible «hacer más con menos», su objetivo principal es «aumentar el ahorro y la eficiencia en el uso de los recursos en todos los sectores», sin embargo, dentro de ellos, destaca de forma específica el caso de los recursos hídricos, de manera además, que se cumplan los grandes objetivos medioambientales de la Directiva Marco del Agua.
El objetivo de la EEDS consiste en asegurar la sostenibilidad ambiental y la calidad del recurso hídrico, garantizando el abastecimiento a la población y el uso productivo sostenible del mismo dentro del ámbito de la Directiva Marco del Agua (DMA).
Además, la EEDS parte de la concepción de que se trata de un «derecho al acceso de agua en cantidad suficiente y calidad adecuada», de acuerdo con el reconocimiento de la Organización de Naciones Unidas5 y, por ello, un derecho que las Administraciones públicas deben garantizar.
Aunque la EEDS no hace referencia alguna al contexto europeo, conviene señalar que existe una Recomendación del Comité de Ministros a los Estados Miembros sobre la Carta Europea de los Recursos Hídricos (2001) en la que figura el «Derecho al Agua»6 y una Resolución del Parlamento Europeo (2006) en la que textualmente se afirma que «el acceso al agua para todos, sin discriminación, es un derecho»7. Tampoco se debe olvidar que la DMA caracteriza el abastecimiento de agua como un servicio de interés general, en los términos de la Comunicación de la Comisión Europea sobre «los servicios de interés general en Europa»8, aunque excluido expresamente por el artículo 17 de la Directiva 2006/18CE (Denominada Directiva Bolkenstein) de la aplicación del régimen de libre prestación de servicios contenido en el artículo 16 de la misma Directiva9.
Para cuantificar la consecución del objetivo de la Estrategia Española (EEDS) se utilizarán como indicadores el grado de conformidad con la Directiva 91/271/CEE, el índice de la calidad general de las aguas y los índices de llenado de los acuíferos y de riesgo de sequía por cuencas hidrográficas.
Como consecuencia de que el objetivo de la EEDS de 2007 consiste, entre otros, en «asegurar la sostenibilidad ambiental y la calidad del recurso hídrico, garantizando el abastecimiento a la población y el uso productivo sostenible» dentro del ámbito de la Directiva Marco del Agua, aquélla hace una referencia expresa al Programa A.G.U.A., documento adoptado en el año 2004 por el entonces Ministerio de Medio Ambiente, con proyección al período 2004-2008. Este documento, como ya va siendo una característica usual, es un documento de carácter técnico o, si se quiere de intenciones, sin valor jurídico vinculante, aunque posteriormente suele incorporarse paulatinamente a diferentes instrumentos jurídicos, como ocurre en el presente caso, donde existe una gran primera norma que recoge, importantes pronunciamientos sobre el contenido del Programa, ésta norma es el Real Decreto-ley 2/2004, de 18 de junio, por el que se modifica la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan hidrológico Nacional y la posterior Ley 11/200510.
El Programa A.G.U.A tiene por objeto cuatro grandes temas:
-
La reforma de las Confederaciones Hidrográficas, incorporando a las Comunidades Autónomas al proceso de toma de decisiones y el control público del uso del agua y de su calidad, fomentando la participación de todos los ciudadanos en la gestión del agua;
-
La creación de un «Banco Público del Agua» para reasignar los derechos históricos al agua con criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad;
-
El establecimiento de «tarifas de agua» acordes con los costes reales de obtención y de tratamiento del agua, moduladas en función del beneficio económico generado por la utilización del agua, según exigencia de la DMA;
-
Se acometen actuaciones de mejora de la gestión y del suministro de agua de calidad, en particular, «la optimización de las infraestructuras de almacenamiento y distribución (regadío y abastecimiento), «la depuración y reutilización del agua», y «la desalación».
Este Programa, aunque tiene vocación para su implantación en todo el territorio nacional, es de aplicación inmediata a los territorios asociados al litoral mediterráneo (Cuencas Hidrográficas del Sur, Segura, Júcar, Ebro y Cuencas Internas de Cataluña) y, además, se realizará mediante «módulos», es decir, de forma independiente según las necesidades o prioridades de cada cuenca.
Es necesario dejar sentado que la primera previsión de la estrategia española, es decir, la reforma de las Confederaciones Hidrográficas, no ha sido cumplida. No obstante, conviene hacer referencia a los problemas en que se fundamenta esa previsión, que se pueden catalogar en:
1)La falta de flexibilidad de su régimen jurídico (el de los OOAA de la LOFAGE), sobre todo para afrontar sus funciones en construcción de obras y explotación de aprovechamientos, lo que explica la proliferación de «sociedades estatales» en las distintas cuencas;
2)la falta de medios materiales y personales para abordar las funciones atribuidas a las Confederaciones Hidrográficas. No se puede olvidar que la Ley 29/1985 de Aguas introdujo un cambio sustancial en el régimen concesional al integrar las aguas subterráneas en el dominio público hidráulico. Este dato supuso un incremento espectacular de los procedimientos administrativos y una cierta quiebra de la inclusión de los aprovechamientos de agua y sus características en el Registro de Aguas. Teniendo en cuenta que como afirma el Libro Blanco del Agua en España (2000)11 los Registros de Aguas son una herramienta esencial de protección y buena gestión del dominio público hidráulico ya que «favorecen la seguridad jurídica, constituyen medio de prueba y dispensan protección a los aprovechamientos en ellos inscritos». Asimismo, el artículo 192 del Reglamento Del Dominio Público Hidráulico de 2003 establece que «El Registro de Aguas estará compuesto por una estructura informática de datos y su transcripción en papel que se denomina Libro de Inscripciones». Al mismo tiempo, la Disposición Transitoria Sexta del Texto Refundido de Aguas de 2001 ordenó que «...los Organismos de cuenca revisarán las características de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba