La estrategia global de empleo de las personas con discapacidad. Un balance crítico tras su finalización
| Autor | Ricardo Esteban Legarreta |
| Cargo | Profesor titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad Autónoma de Barcelona. |
| Páginas | 43-70 |
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El Consejo de Ministros de 26 de septiembre de 2008 aprobó la Estrategia Global de Acción para el Empleo de las Personas con Discapacidad (en adelante, Estrategia Global)2un documento cuya gestación tuvo su origen en la disposición adicional duodécima de la Ley 43/2006, según la cual el Gobierno, previa consulta con los interlocutores sociales, y con las organizaciones representativas de las personas con discapacidad y sus familias debía aprobar una Estrategia Global de acción para el empleo de las personas con discapacidad3. El documento debía contener "un repertorio con iniciativas y medidas dirigidas a promover el acceso de las personas con discapacidad al mercado de trabajo, mejorando su empleabilidad y su integración laboral.
Ciertamente, el documento pretendía inspirar las grandes líneas de las acciones que debían de acometerse, a criterio de las Cortes Generales y del Gobierno, dentro del periodo 2008-2012. Sin entrar en los detalles de su naturaleza, su ejecución,
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u otros4, la pretensión de este artículo consiste en realizar un balance del proceso desde una perspectiva de las reformas llevadas a cabo. De cualquier modo, el tiempo transcurrido permite efectuar una valoración de las realizaciones de la misma, que como se verá no es muy optimista. A todo ello ha contribuido sin duda una coyuntura económica y de empleo, especialmente negativa, que ha comportado un efecto evidente sobre las expectativas generadas por la Estrategia y sobre el desarrollo de la misma. En todo caso, la tarea a realizar era ingente, y queda bien reflejada en el documento que bajo la denominación Plan de Acción 2009-20105 pretendió sistematizar las acciones necesarias para ejecutar la Estrategia Global así como la fecha de inicio o de realización y en fin, los Ministerios responsables de su impulso y seguimiento.
Desde una perspectiva de contenidos, la Estrategia Global cuenta con un total de cinco apartados, entre los cuales son de particular interés a los efectos de su presentación, los de introducción (I), diagnóstico (II) y los correspondientes a objetivos generales y operativos (III) y líneas de actuación (IV). El documento se cierra con un apartado V, dedicado a disposiciones finales, que tiene un especial interés procedimental.
En el presente trabajo se llevará a cabo un análisis de la Estrategia Global en una doble perspectiva. Así, de un lado se examinará el contenido de la Estrategia Global en sentido estricto (apartados 1 y 2) analizando sus razones y finalidades, el diagnóstico de la situación, así como sus objetivos fundamentales. En un tercer apartado, se abordará el comentario de las reformas normativas acaecidas bajo la influencia de la Estrategia Global, lo que incluye algunas intervenciones que, curiosamente, no se prevén en el texto de la Estrategia.
Desde una perspectiva política y también jurídica es de marcado interés lo señalado en la introducción de la Estrategia Global de Empleo, apartado en el que pedagógicamente, el redactor formula dos preguntas, el por qué o las razones, y el para qué o las finalidades, a fin de guiar al lector en los primeros pasos del documento. Sistematizando, entre los porqués de la Estrategia se resalta que han transcurrido 25 años desde la aprobación parlamentaria de la LISMI -habían transcurrido en ese momento habría que decir-, lo que aconseja una reflexión teniendo en cuenta que, más allá de las bondades de la norma, "en su aplicación y desarrollo posteriores ha
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generado disfunciones y (que) tiene carencias", lo que aconsejaba "abrir nuevos caminos hacia la integración sociolaboral y la igualdad y no discriminación en el empleo de las personas con discapacidad".
Asimismo, el Consejo de Ministros recordaba la necesidad de corregir una trayectoria marcada por reformas que en algunos casos han sido aprobadas "en un corto plazo de vigencia y por medidas concretas sin proyección amplia". Sin duda, este es uno de los elementos clave de la Estrategia ya que, efectivamente, desde el año 1982 no se ha llevado a cabo, al menos en el ámbito de la regulación laboral, un debate sosegado y general sobre el marco general del empleo de las personas con discapacidad. Antes al contrario, como he señalado en otras ocasiones6se ha abusado de las Leyes de acompañamiento y de medidas urgentes, así como de la utilización de disposiciones reglamentarias sin una adecuada cobertura legal, de modo que lo expresado en la Estrategia Global constituye un lúcido análisis de lo acaecido hasta el momento, lo que a su vez hacía presagiar un importante cambio de rumbo que finalmente no se ha producido; al menos hasta el fecha.
Con carácter más político, otro elemento subrayado entre los porqués es la necesidad de dar cumplimiento al mandato señalado en la disposición adicional duodécima de la Ley 43/2006, de 29 de diciembre, a propósito de la elaboración de la Estrategia. Eso sí, debe tenerse en cuenta que el origen de este mandato no estuvo en sentido estricto en las Cortes Generales; antes al contrario, la Estrategia fue impulsada por el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (en adelante, CERMI) a fin de retomar el diálogo civil, iniciado con los Acuerdos MTAS-CERMI I y II, tras la alarma generada en las entidades titulares de Centros Especiales de Empleo por el Real Decreto-Ley 5/2006, de 9 de junio, mediante el cual el Gobierno había modificado las cuantías de las bonificaciones a disfrutar por la contratación de trabajadores con discapacidad en dicho ámbito7.
En los primeros apartados de la introducción, el redactor advierte de la dimensión de la tarea emprendida ya que no se trata de un "mero Plan", sino de una estrategia global, lo que va más allá de la política de empleo y de la legislación laboral alcanzando "también ámbitos directamente relacionados con éstos: seguridad social, educación, política fiscal, etc", si bien, como se ha señalado oportunamente, el ingrediente del empleo es fundamental8. Dada la amplitud de la Estrategia Global parecía lógica fijación de un quinquenio como plazo de ejecución9, aunque si
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CRÍTICO
hemos de tener en cuenta los magros logros computables, cabría apreciar que han aparecido muchos obstáculos y/o que el volumen de la tarea planificada era clara-mente excesivo.
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LAS FINALIDADES DE LA ESTRATEGIA GLOBAL
Siguiendo con su tono pedagógico, el documento apunta los "para qué" de la Estrategia Global, en los que vuelve a insistir en la necesidad de dotar de coherencia y racionalidad a las políticas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad. Más en concreto, la Estrategia Global apunta a la necesidad de "establecer el marco general de las políticas a desarrollar a corto y, sobre todo, a medio y largo plazo para conseguir las siguientes finalidades": 1) dotar de coherencia y racionalidad las políticas de empleo dirigidas a las personas con discapacidad; 2) generar un cambio significativo en las políticas de empleo de las personas con discapacidad y, en fin, 3) lograr un empleo de calidad para todos.
A este respecto, la primera pretensión de dotar de coherencia y racionalidad a las políticas de empleo parece ir de la mano de uno de los porqués ya mencionados, que apuntaba con notable clarividencia a las disfunciones generadas por la aplicación y el desarrollo de la LISMI. A estos efectos, la Estrategia Global muestra cierto interés por vincular la política de empleo de las personas con discapacidad a las políticas de empleo generales, así como dotar a esta política de una mayor coherencia. Ahora bien, la introducción de la Estrategia Global no explicita las razones de la falta de coherencia de la política de empleo a favor de las personas con discapacidad. A mi juicio, sin decirlo expresamente, la Estrategia se está refiriendo sobre todo al elevado crecimiento de puestos de trabajo en empleo protegido experimentado en los últimos años, fenómeno difícilmente conciliable con el principio de preferencia por el trabajo en entornos ordinarios, predicado sin grandes matices por el artículo 37.1 LISMI.
En fin, la segunda y tercera finalidades de la Estrategia muestran una notable proximidad entre ellas, teniendo en cuenta que el documento afirma (2) la necesidad de llevar a cabo un cambio significativo en las políticas de empleo, así como (3) lograr un empleo de calidad para todos. En lo que concierne al "cambio significativo" de las políticas, el texto presume un amplio consenso social a propósito de la necesidad de este cambio10, pero francamente, creo que el consenso solo existe en el terreno cuantitativo; a saber, en lo que concierne a la conveniencia de gene-rar un mayor volumen de empleos adaptados tanto en entornos ordinarios como protegidos. Ahora bien...
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