Los convenios urbanísticos en el estrado. ¿La inexistencia de una construcción sistemática por parte de los tribunales? Análisis de la jurisprudencia del tribunal Supremo y de las decisiones de los tribunales superiores de justicia (1999-2005)

AutorJuan Antonio Chinchilla Peinado
CargoUniversidad Autónoma de Madrid
0. Introducción

1. El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la aplicación jurisprudencial de los convenios urbanísticos suscritos entre los Ayuntamientos y los particulares, sean personas físicas o jurídicas. No son objeto de análisis en el presente trabajo los pronunciamientos que tienen por objeto los también denominados convenios urbanísticos cuando estos articulan alguno de los sistemas autonómicos de gestión1 (sistema de convenio, concierto... etc.) o cuando articulan la concesión por la que se gestiona de forma indirecta una actuación urbanística (convenio con el Agente urbanizador para el desarrollo de un Programa de Actuación Integrada en la legislación valenciana... etc.). Igualmente, no se tratan los Convenios urbanísticos de colaboración suscritos entre dos o más Administraciones Públicas2, dado que los principios reguladores de los mismos son distintos a los que inspiran la regulación de los celebrados con sujetos privados.

I El caracter administrativo de los convenios urbanísticos. Fundamento y naturaleza juridico-administrativa
A) fundamento

2. El fundamento de los convenios se encuentra en su consideración como «instrumentos de acción concertada que en la práctica pueden asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de los objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general», permitiendo la participación y colaboración de los ciudadanos, como recuerdan la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de abril de 2001 (Recurso de Casación núm. 8856/1996), Ponente Juan Antonio Xiol Ríos; Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de 30 de septiembre de 2004 (Recurso de apelación 82/2003), Ponente María del Rosario Cardenal Gómez; 5 de mayo de 2004 (Recurso contencioso-administrativo núm. 4688/1997), Ponente Manuel López Agullo; (Sala de Granada) de 18 de febrero de 2002 (Recurso contencioso-administrativo núm. 48/1996), Ponente José Antonio Santandreu Montero; 19 de marzo de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 2715/1996), Ponente Rafael Toledano Cantero; 19 de febrero de 2001 (Recurso contenciosoadministrativo núm. 2479/1996), Ponente Ernesto Eseverri Martínez; 3 de enero de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 2213/1996), Ponente Ernesto Eseverri Martínez; (Sala de Málaga) de 26 de diciembre de 2000 (Recurso contencioso-administrativo núm. 582/1996), Ponente José De Vicente García; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Sala de Burgos) de 25 de septiembre de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 433/1999), Ponente María Paz Barbero Alarcia; 5 de septiembre de 2001 (Recurso contenciosoadministrativo núm. 570/1999), Ponente Juan Ignacio Moreno-Luque Casariego; 26 de enero de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 539/1999), Ponente Begoña González García; 3 de octubre de 2000 (Recurso contencioso-administrativo núm. 2001/1998), Ponente José Luis López-Muñiz Goñi; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 5 de octubre de 2004 (Recurso contencioso-administrativo núm. 220/2004), Ponente Francisco López Vázquez; Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de octubre de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 6713/1998), Ponente José María Arrojo Martínez; y 29 de mayo de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 4073/1999), Ponente José María Arrojo Martínez; 15 de noviembre de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 6759/1997), Ponente José María Arrojo Martínez; 15 de febrero de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 5374/1997), Ponente José Maria Arrojo Martínez; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 16 de mayo de 2002 (Recurso contencioso-administrativo núm. 487/2000), Ponente Jesús Miguel Escanilla Pallas; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 25 de septiembre de 2004 (Recurso contencioso-administrativo núm. 475/1999), Ponente María Jesús Vegas Torres; 26 de diciembre de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 930/1998), Ponente María Jesús Vegas Torres; 20 de marzo de 2002 (Recurso contencioso-administrativo núm. 2367/1997), Ponente Clara Martínez de Careaga y García; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 15 de noviembre de 2000 (Recurso contencioso-administrativo núm. 823/1997), Ponente Joaquín Moreno Grau; 1 de marzo de 2000 (Recurso contencioso-administrativo núm. 990/1997), Ponente Mariano Espinosa de Rueda Jover; Sentencia del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 28 de marzo de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 1153/2001), Ponente Ángel Ruiz Ruiz; 17 de enero de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 1600/1998), Ponente María Abelleira Rodríguez; 17 de septiembre de 2002 (Recurso contencioso-administrativo núm. 403/1999), Ponente Ángel Ruiz Ruiz; 7 de junio de 2001 (Recurso contencioso-administrativo núm. 3400/1997), Ponente Ana Rodrigo Landazabal.

3. Por tanto, aún cuando la finalidad perseguida por el particular sea la satisfacción de sus intereses privados, como determina la Sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2003 (Recurso de Casación núm. 853/2001), Ponente Ricardo Enríquez Sancho, la Administración contratante debe satisfacer con el convenio en todo caso los intereses generales, lo que debe encontrar la debida justificación en la memoria del plan si se trata de un convenio de planeamiento, como precisa la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de 28 de octubre de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 4614/1995)3, Ponente Joaquín García Bernaldo de Quirós.

En efecto, la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 2004 (Recurso de Casación núm. 1651/2002)4, Ponente Segundo Menéndez Pérez, requiere que el convenio justifique los acuerdos adoptados, puesto que en caso contrario podrá suponerse que el interés general no está presente «...la recalificación comprometida en el convenio, destinando a uso comercial (según la primera opción), o a uso comercial en un 70% y residencial en el resto (según la segunda), 41.353 m2antes destinados a parque, exige de la Administración una clara justificación, y no desde cualquier perspectiva, sino desde la que tiene que ver con el interés público de la ordenación urbanística del municipio...esa falta de justificación arrastra también la fundada sospecha de que la mejor o la más adecuada ordenación urbanística del municipio no es una de las razones que ha presidido o regido el compromiso adquirido por la Administración al aprobar el convenio, sino que, al contrario, es la "utilidad" de éste desde otras perspectivas la que ha llevado a comprometer la determinaciones urbanísticas pactadas. Si es así, el convenio habría condicionado realmente, de modo inadmisible, el ejercicio de la potestad de planeamiento...» (FD 14º).

En esta línea la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Sevilla) de 10 de enero de 2003 (Recurso contencioso-administrativo núm. 163/2001)5, Ponente Antonio Moreno Andrade «...Constituye una actitud perversa e indebida que un Ayuntamiento se obligue a través de un contrato a configurar su norma planificadora para satisfacer intereses particulares, pues en su obligación de planificador debe defender los intereses generales y no acomodar entre la norma el cumplimiento de lo que no puede ir más allá de un interés singular, que obliga a comprometer a cambio intereses generales y comunitarios. No puede dudarse de la legitimación de un convenio urbanístico, que puede incluso incidir sobre el planeamiento a posteriori, en cuanto regulación pactada entre Administración y particular en orden al mejor desarrollo de una determinada actuación urbanística, que afecta a éste. Pero su clausulado no puede limitar el contenido de un futuro Plan General...

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