Los Estatutos, los reglamentos universitarios y otros instrumentos autorregulatorios (en especial, los códigos de conducta)
| Autor | Álvaro Sanchez Navarro |
| Cargo del Autor | Asesor Jurídico del Rectorado y del Grupo UB, coordinador del Grupo de Trabajo de Protección de Datos de la Universidad de Barcelona |
| Páginas | 14-38 |
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En los próximos meses y como consecuencia del mandato establecido por la disposición transitoria octava de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, muchas universidades españolas comenzarán a afrontar la modificación de sus Estatutos, puesto que aunque en dicha disposición se establece un plazo de tres años, el procedimiento de elaboración, como todos sabemos, resulta largo y complejo1, y normalmente requerirá la previa renovación del respectivo Claustro Universitario. No está de más, por consiguiente, realizar un repaso al estado actual de la potestad normativa universitaria.
Comenzaremos por señalar que, a pesar de que la forma de "reglamento" originariamente ha estado reservada exclusivamente a las normas jurídicas dictadas por los órganos de los poderes públicos2, entre los cuales, como sabemos, no se contemplan a las universidades al no ser entidades directamente representativas de los ciudadanos, en la práctica tal concepto se ha ido aplicando también a cualquier acto normativo que responda a la potestad de producción de normas jurídicas de entidades públicas de signo muy diferente3.
Hecha esta primera advertencia, hay que señalar que, en la actualidad, la doctrina es prácticamente unánime en declarar que las conocidas categorías existentes en relación con los reglamentos (ejecutivos, autónomos, etc.) no parecen ya totalmente adecuadas para describir una realidad tan multiforme y dinámica como la que nos está tocando vivir. De ello y en un sentido general, se percató hace ya tiempo Santamaría Pastor, en su célebre libro "Fundamentos de Derecho Administrativo"4, cuando hablaba de la multiplicación de los centros de producción normativa y de toda una retahíla de variantes formales y materiales que estaban provocando la necesidad de formulación de una nueva teoría de los reglamentos o al menos de una
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nueva sistematización. También se ha referido la doctrina a la fragmentación que ha sufrido en los últimos tiempos la categoría del reglamento en el sistema de fuentes, especialmente cuando en su relación con la ley interfiere un statuts de autonomía, resaltando que, a pesar de todo ello, se ha seguido estudiando la figura del reglamento como algo unitario, olvidando que bajo esta categoría se incluyen normas diversas desde el punto de vista del sujeto, la forma, la posición ordinamental, la eficacia o la finalidad perseguida5.
En el entorno universitario en el que nos movemos, también desde la doctrina científica se han realizado atinados estudios para ubicar los Estatutos universitarios en el sistema de fuentes de derecho, así como otros intentos de sistematización de la llamada potestad normativa universitaria6. De ello son fiel testimonio los precursores trabajos presentadas en el "Tercer curso sobre régimen de las universidades públicas", celebrado en Madrid durante los días 6 a 10 de marzo de 1995, auspiciado por la Universidad Politécnica de Madrid y dirigido por Juan Manuel del Valle, donde destacan dos trabajos correspondientes, respectivamente, a Santiago Muñoz Machado y José María Baño León7. A resultas, han quedado también escritas algunas propuestas que describen el régimen jurídico de los reglamentos universitarios realizadas en sendas ponencias presentadas en el "III Seminario sobre aspectos jurídicos de la gestión universitaria"8, celebrado en Zaragoza el año 1998, donde, por cierto, durante su celebración se constituyó la Asociación Española para estudio del Derecho y de la política de la Educación, que hoy nos auspicia. La problemática de la potestad normativa de las universidades y de sus productos normativos será objeto de atención en la primera parte de este trabajo.
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Sin embargo, las nuevas necesidades y desafíos de nuestra sociedad actual, efecto del imparable fenómeno de la globalización, están produciendo en nuestro país un cambio en la forma de concebir las relaciones de la sociedad con la universidad así como entre las universidades mismas, relaciones que se encuentran presididas por una situación de libre competencia, no solamente para atraer y conservar a los estudiantes más cualificados (que se manifiesta, por ejemplo a nivel nacional, en el intento de captación de estudiantes de ESO y Bachillerato interesados en continuar su formación en la universidad) sino para conseguir una mejor posición en el mercado (mayores ayudas económicas, más prestigio, mejor posición en los ranking de universidades, mejor política ambiental, mejor política de protección de datos de carácter personal, etc.9. En esencia, se requiere a las universidades que tengan mayor capacidad para responder mejor y más rápidamente a las demandas del mercado, así como potenciar sus relaciones con el mundo empresarial, lo que obliga a replantearse la forma en que las universidades están realizando sus funciones.
Asimismo, la divulgación de los conocimientos a través de las nuevas tecnologías, cuyo paradigma es Internet, está permitiendo que las universidades puedan transmitir los conocimientos a través de la red, circulando la información por diferentes países hasta llegar a su potencial destinatario que puede estar situado tanto dentro como fuera del territorio español, teniendo en cuenta que Internet, como es sobradamente conocido, no tiene ninguna autoridad o entidad que establezca un marco jurídico uniforme al que se sometan todos los usuarios del planeta. En este contexto, una buena política de protección de datos de carácter personal es un aspecto que imprime seguridad en la red y es fuente de especial atención por las organizaciones.
Este nuevo escenario requiere de un sensible cambio en relación con la forma con la que el Derecho debe abordar y resolver los retos planteados, precisando un marco institucional mucho más flexible y adecuado a esta realidad, con capacidad para una regulación rápida y dinámica, lo que no quiere decir, como ha dicho el profesor Villar Palasí, que se propugnen ideas relacionadas con el no-derecho, sino que el derecho tal y como lo conocemos ahora no sirve para poder dar solución a un nuevo tipo de situaciones10. El fenómeno de la autorregulación aparece así con fuerza al permitir que sean los propios "agentes" que operan en el "mercado" quienes establezcan sus propias normas, que se manifiestan en códigos de conducta, códigos de buenas prácticas, códigos éticos, códigos deontológicos, etcétera.
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Precisamente, uno de los principales hilos conductores de la reforma de la LOU de 2007 es el reforzamiento de la autonomía universitaria, que -tal y como se dice en la propia exposición de motivos- "es la principal característica que las Universidades tienen para responder con flexibilidad y rapidez a los cambios en las necesidades de una sociedad dinámica y globalizada", pues, las universidades están comprobando que muchas veces ya no pueden ir a golpe de reglamento, sino que son las partes intervinientes quienes establecen las reglas de juego, es decir, los pactos y acuerdos que regulen su relación.
A estos nuevos mecanismos regulatorios, y sobretodo al código de conducta, les hemos dedicado la segunda parte de esta exposición.
A primera vista, si examinamos el contenido de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades (LOU), no sería difícil convenir que el ámbito autonormativo de las universidades estaría configurado por dos previsiones normativas:
· la elaboración de los Estatutos (y, en el caso de las universidades privadas, de sus propias normas de organización y funcionamiento11): artículo 2.2 a), primer inciso, y
· la elaboración de las "demás normas de régimen interno": artículo 2.2 a), segundo inciso.
Ambas previsiones normativas (Estatutos y demás normas de régimen interno) tienen una característica común y es que se dictan en el ámbito de funcionamiento o régimen interno de las universidades12, aunque ello no significa, como sabemos, que otras instancias, como el Estado y las Comunidades Autónomas, puedan intervenir en este ámbito interno. A ambas cuestiones se refiere la STC 106/1990, fundamento de derecho 12, al
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señalar que "La competencia de las Universidades para elaborar sus propios Estatutos y demás normas de funcionamiento interno es, sin duda, una garantía de la autonomía universitaria, y así lo establece y proclama el art. 3.1 y 2, a) de la L. R. U., pero ello no supone, en modo alguno que pueda desorbitarse esa competencia del ámbito de funcionamiento interno que le es propio hasta el extremo de configurarla como una facultad tan absoluta que venga a constituir obstáculo insuperable al ejercicio de las potestades que confieren la Constitución y, en su caso, los Estatutos de Autonomía al Estado y a las Comunidades Autónomas para crear, organizar y modificar las estructuras básicas universitarias en la manera que estimen más adecuada a la buena gestión del servicio público de la enseñanza superior, siempre que con tal ejercicio no se impida a las Universidades su potestad de autonormación interna de dichas estructuras, en cuya previa existencia encuentran su posibilidad de ejercicio y a la cual, por consiguiente, viene éste condicionado". También, en este mismo sentido, la STC 130/1991, fundamento de derecho 5.
En general y sobre la...
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