Los precedentes estatutarios y funcionales de las policías municipales previos a la constitución española de 1978
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Es el momento, tras este breve recorrido por el pasado constitucional del municipio y la seguridad local, dar paso al marco estatutario y funcional de los Cuerpos de seguridad locales hasta la proximidad de la instauración de la democracia en España, con la promulgación de la Constitución Española en 1978, la constitución de los primeros Ayuntamientos democráticos en 1979 y la entrada en vigor de la Ley Orgánica 2/1986, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (en adelante LOFyCS), fueron hitos que podemos considerar como el inicio de la consolidación de las Policías Municipales como Cuerpos de Seguridad propiamente. Años cruciales en la reciente historia de España en la que, como decíamos en la presentación de este trabajo, había unos protagonistas indiscutibles “los ciudadanos”, y junto a estos unos servidores públicos “la policía”, las diferentes Fuerzas y Cuerpos de Seguridad38.
La precaria situación profesional que ha sido consustancial a la figura del guardia o policía municipal desde la creación generalizada de OB. estos Cuerpos en la segunda mitad del siglo XIX, y las continuas convulsiones sociopolíticas que afectaron a la Administración española relegaron toda consideración de un régimen estatutario y funcional propio que pudiera regular y encuadrara sus actividades profesionales, hasta tal punto que la legislación anterior a 1924 elude incluso su calificación de funcionario y por supuesto sin que llegue a percibirse la remota posibilidad de establecer una reglamentación funcional a nivel
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Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad dependientes del Gobierno de la nación.
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Los Cuerpos de Policía dependientes de las Comunidades Autónomas
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Los Cuerpos de Policía dependientes de las Corporaciones LocalesPage 20nacional o específica para el Cuerpo39, como sí se hace para los Cuerpos Nacionales40 e incluso para los Cuerpos dependientes de las Diputaciones Forales41.
En el Estatuto Municipal de 1924 en su artículo 195 se atribuía al Alcalde, como Delegado del Gobierno, “la facultad de nombrar, separar, suspender, corregir y premiar a los guardias y agentes armados del Municipio, dando cuenta al Ayuntamiento”42, lo que hace suponer la existencia de una norma de carácter interno que regulase aquellos aspectos, a falta de una reglamentación específica de carácter estatal similar a la que si se preveía en el artículo 93 para otros funcionarios técnicos, administrativos o subalternos. Pero es en este Estatuto Municipal donde aparece una clara referencia a “las plazas de subalternos, guardias y agentes armados de los Ayuntamientos”, plazas que habrían de ser cubiertas por los Ayuntamientos según el reglamento de cada Corporación.
De lo antes señalado podemos deducir que la profesión de guardia municipal no solo carecía de un marco legal específico sino que estaba excluido del estamento funcionarial, regulándose, en el mejor de los casos, por las normas internas y particulares de cada Ayuntamiento, conPage 21la consiguiente inseguridad jurídica y administrativa que ello acarreaba. Cuatro años más tarde, el 14 de Mayo de 1928, se promulga el reglamento orgánico provisional de los funcionarios Municipales que nada añadía al status de la Guardia Municipal
Tendrá que llegar el año 1935 para que aparezca el primer reconocimiento del carácter funcionarial de los guardias municipales, que se produce mediante la Ley Municipal de 31 de octubre, al establecer en su artículo 157 lo siguiente:
“Los funcionarios de la Administración Municipal se clasifican en los grupos siguientes:
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Administrativos
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Facultativos y técnicos
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De servicios especiales, y
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Subalternos y Guardias Municipales”.
Tras la guerra civil española (1936-1939), y la reestructuración de los Ayuntamientos, esta vez bajo criterios muy centralizados, se abre una etapa en la seguridad local que se prolongará, como veremos, hasta bien entrada la etapa democrática y que estará caracterizada de una parte, por la subordinación de las Guardias Municipales a los Cuerpos de seguridad dependientes del Estado en coherencia con la sumisión de los Alcaldes a los Gobernadores Civiles y, de otra, por la tenaz lucha por alcanzar una dignidad corporativa en la que estarán empeñadas las jefaturas de las plantillas especialmente de las Ciudades, mandadas por imperativo legal, por Jefes y Oficiales procedentes del Ejercito nacional.
Diez años después de la Ley Municipal de 1935 se promulgó la Ley de Régimen Local de 17 de Julio de 1945, que va a plasmar la doctrina del nuevo régimen político surgido de la guerra civil sobre las Administraciones Municipales y cuyas bases deberán ser articuladas por otra Ley dado que en esta solo se hace referencia a las Haciendas Locales, haberes mínimos de cierta clase de funcionarios y constitución de Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales. Se inicia así un período 2), 1934 ( signatura 19-2766) y 1984 (Pleno del Ayuntamiento de 7 de junio), según ESCALANTE, Policía Local de Burgos, ob. cit.Page 22de siete años durante los cuales distintos estamentos funcionariales presionarán para que se elaboren proyectos reglamentarios que desarrollen los que en su día estableciera el Estatuto Municipal de 1924 y la Ley articulada de Régimen Local de 1945.
A esa inquietud no fue ajena la Guardia Municipal en cuyo seno se constituyó una Comisión formada por varios Jefes de las más importantes plantillas españolas quienes, estableciendo los debidos contactos entre ciudades, elaboraron un anteproyecto de Reglamento de mínimos para los Cuerpos de la Guardia Municipal Española, anteproyecto que fue entregado el 15 de Mayo de 1950 en la Dirección General de Administración Local. Es significativo recordar lo que en la Instancia que acompañaba al anteproyecto se decía que “constituía una gran dificultad el hecho de que no existiera un solo antecedente sobre reglamentación general de la Guardia Municipal. Las reglamentaciones específicas de unos cuantos centenares de Municipios, frente a millares que carecen aún de esta norma, no hace sino aumentar la confusión que existe desde siempre en esta clase de funcionarios municipales, regulados de formas distintas y aún contradictorias, de las que muchas veces no se obtiene toda la eficacia que sería conveniente alcanzar y que, en cuanto a beneficios económicos, se suelen encontrar por bajo de los que el nuevo Estado tiene concedido a la generalidad de los productores españoles”. Esta realista exposición de la situación de las guardias municipales justificaba sobradamente el anteproyecto presentado cuya motivación fundamental no era otra que reclamar una igualdad inicial de derechos y deberes de los componentes de todos los Cuerpos de Guardia Municipal, a partir de cuya normativa estatal, cada municipio, en desarrollo de sus facultades económicas, pudiera hacer regulaciones complementarias.
Como se aprecia, la solicitud de una norma general de ámbito nacional respetaba las facultades de los Ayuntamientos en materia de reglamentación específica de sus guardias municipales, sin embargo esta solicitud iba a resultar inoportuna porque la Administración estaba a punto de promulgar la tan esperada Ley de 17 de julio de 1945 que vendría a sustituir a la Ley Municipal de 1935 hasta entonces vigente.
Por lo que se refiere a los Cuerpos de Guardia Municipal el Texto articulado publicado en 1950 seguiría insistiendo en la consideración de los guardias municipales como funcionarios subalternos encargados de funciones secundarias de vigilancia y siendo su tratamiento legal el mismo que el de los ordenanzas y celadores municipales, pese a que sus responsabilidades profesionales fuesen obviamente superiores ya en esos años. Consecuencias de esta Ley fueron entre otras, que elPage 23acceso al Cuerpo se hiciera mediante concurso, previo examen de aptitud y que el nombramiento y las sanciones serían facultades del Alcalde, autoridad de la que dependía el Cuerpo
La posibilidad de reglamentación que había dejado entreabierta la Ley de 1945 motivó por segunda vez la creación de una Comisión de Jefes de Plantillas con el fin de gestionar ante la Dirección General de Administración la regulación de diversos aspectos de la profesión de Guardia Municipal en el articulado del reglamento de Funcionarios Locales que se hallaba en preparación. Tal concreción legal, señalaban los comisionados en su escrito, “ya constituiría una conquista profesional resonante de unos Cuerpos, porque hasta hoy, a pesar de la calificada función de autoridad que tienen asignada, se han mantenido en la penumbra de todas las confusiones y han sido objeto de los máximos desvíos e incomprensiones”.
Con este espíritu se expuso a la Dirección General de Administración Local, entre otras, las siguientes propuestas: La inclusión de los guardias municipales en el grupo de funcionarios de Servicios Especiales, argumentando que las funciones secundarias de vigilancia eran propias de guardas de paseos y jardines; la organización, dentro de la Dirección General de una Inspección General de Cuerpo encargada de la aplicación en todo el territorio nacional de la normativa reglamentaria que al efecto se redactara; la unificación del procedimiento disciplinario con el resto de los funcionarios municipales; la organización de la enseñanza profesional en el Cuerpo; la fijación de las clases y categorías profesionales establecidas en función de la plantilla; la unificación del armamento y vestuario; el reconocimiento del derecho a la permuta en determinadas condiciones y entre poblaciones análogas; la redacción de un Reglamento Técnico del Servicio y el cambio de la denominación tradicional por la de Policía Municipal45.
Apenas seis meses después, vería...
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