La estabilidad en el empleo y su garantía jurisdiccional y administrativa

AutorAlfredo Montoya Melgar
CargoCatedrático de Derecho del Trabajo. Universidad Complutense
Páginas137-152

La estabilidad en el empleo y su garanta jurisdiccional y administrativa*

1. LOS FRAUDES A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO COMO INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES; LA FUNCIÓN DE LA JURISDICCIÓN

La estabilidad en el empleo es un principio acogido decididamente por nuestro Derecho del Trabajo. La propia Constitución, aunque a diferencia de otras leyes fundamentales no consagra expresamente ese principio, lo reconoce de modo implícito al acoger el derecho al trabajo (art. 35.1); un derecho éste que si no puede esgrimirse en demanda de un efectivo puesto de trabajo sí puede invocarse como fundamento de la presunción a favor de la duración indefinida del contrato de trabajo y de la ilicitud de las extinciones contractuales sin causa justa.

La legislación ordinaria, pese a la supresión en 1994 del precepto del ET que contenía la referida presunción, sigue sin ninguna duda partiendo de ella como regla general (unas veces implícita y otras bien explícita) y considerando en consecuencia a los contratos de duración temporal y determinada como excepciones a esa regla. La construcción del art. 15 ET lo demuestra así con toda claridad: el contrato sólo puede concertarse por tiempo determinado cuando existan causas que lo justifiquen. Dicho de otro modo, la contratación temporal no se presume sino que se ha de probar.

Ocurre, sin embargo, que el evidente interés del trabajador por el contrato indefinido1 contrasta con la normal preferencia del empresario hacia la contratación temporal; preferencia por muchos motivos: el trabajador temporal es menos reivindicativo que el fijo, menos proclive a la sindicación, más adaptable a la movilidad en la empresa y, sobre todo, la extinción del contrato temporal es menos costosa para el empresario que la del indefinido.

El hecho de que la contratación temporal sea, en general, más conveniente para los empresarios explica la frecuente tendencia de muchos de éstos a contratar temporalmente, incluso cuando no existen razones objetivas para ello; esto es, cuando la naturaleza habitual del trabajo contratado exigiría celebrar contratos fijos o indefinidos. En algún momento, el legislador, deseoso de fomentar el empleo y dispuesto a facilitar contrataciones cómodas para los empresarios, creó un tipo de contrato temporal sin necesidad de causa: el contrato temporal para fomento del empleo, regulado por la Ley 32/1984, de reforma del ET. Este cambio normativo generalizó la contratación temporal, a cuyo incremento contribuyó también la facilitación de los requisitos para celebrar contratos formativos. La masiva precarización que esta reforma supuso (la tasa de temporalidad pasó del 7,6 por 100 de 1984 al 35 por 100 de 1995) determinó la vuelta a la exigencia de causalidad en los contratos temporales (reforma de 1994) y el fomento de la contratación indefinida (reforma de 1997)2.

Sin embargo, con tales reformas no se redujo de modo sensible la contratación temporal; por el contrario, los precedentes contratos temporales de fomento del empleo derivaron hacia la contratación temporal «estructural» u ordinaria, que creció de un modo desmesurado; así, en 1995, los contratos para obra o servicio determinados alcanzaron el 32,3 por 100 de las contrataciones, y los eventuales el 30,7. Además, la contratación temporal encontró un marco de desarrollo particularmente propicio al legalizarse en 1994 las empresas de trabajo temporal.

2. USOS DESVIADOS DE LA CONTRATACIÓN TEMPORAL: CONTRATOS TEMPORALES EN FRAUDE DE LEY

Esa masiva utilización de modalidades contractuales temporales3 no siempre era (es) respetuosa con las exigencias legales. Los hábitos de temporalidad, desenfrenados a partir de 1984, crearon una «cultura», por así decir, de la precariedad laboral, de modo que cuando el legislador quiso volver a la situación precedente no encontró la respuesta que seguramente esperaba. Se celebraban (y se celebran) contratos temporales ajustados a los requisitos legales, pero también se celebraban (y se celebran) contratos temporales al margen de esos requisitos.

Esas contrataciones temporales antijurídicas tienen un doble alcance negativo: en primer lugar lesionan el legítimo interés de los trabajadores a la estabilidad en el empleo; en segundo lugar, dañan el interés general al vulnerar mandatos legales de obligado cumplimiento.

En cuanto a lo primero, la Ley se ocupa de fijar con carácter general las consecuencias contractuales derivadas del fraude en la utilización de la contratación temporal o determinada. En tal sentido, el art. 15.3 ET dispone, aunque con expresión mejorable, que «se presumirán por tiempo indefinido los contratos temporales celebrados en fraude de ley». Expresión mejorable, decimos, porque una vez probado el fraude no es que se presuma que el contrato es indefinido sino que la realidad demostrada de este carácter indefinido desplaza la falsa apariencia de contratación temporal4.

El contrato temporal no fraudulento, obviamente, no genera presunción alguna de fijeza; hace años que la jurisprudencia social (por todas, STS, 20 junio 1988) descartó que la contratación temporal sea en sí misma sospechosa de fraude. Cuestión distinta es que en la contratación laboral exista -con independencia de que la legislación lo reconozca expresamente o no- una presunción, en caso de duda, a favor del contrato indefinido. Presunción expresa o implícita que obedece a la misma lógica protectora que inspira a la presunción del art. 8.1 ET a favor de la existencia de contrato de trabajo.

En definitiva, lo cierto es que, en caso litigioso, corresponde a la Jurisdicción social aplicar la regla del art. 15.3 ET y, si resultara probado el fraude, realizar los pronunciamientos pertinentes a favor de la fijeza del vínculo contractual. Dado que la finalidad central que persigue el fraude en esta materia es la de eludir la onerosa (para el empresario) disciplina que acompaña al despido no procedente en el contrato indefinido, la maquinación fraudulenta merecerá del juzgador una doble operación, a la que obliga el art. 6.4 CC: la declaración de la nulidad del o de los contratos aparentemente temporales (conclusión a la que también se llega aplicando el art. 9.1 ET: STS 10 mayo 1993) y la declaración de que existe un contrato real fijo o indefinido cuyo régimen legal es el aplicable. La sanción contractual que sufre el empresario defraudador es la inaplicación al contrato falsamente temporal de las reglas (especialmente las que rigen la extinción) de esta contratación, y, por tanto, la aplicación de las más exigentes reglas (sobre todo, extintivas) propias del contrato fijo o indefinido. Mientras que dicho empresario intenta extinguir el contrato al concluir la aparente duración determinada (o temporal) de éste, la jurisdicción, desvelando la verdadera naturaleza del pacto, declara que tal extinción no es sino un despido improcedente.

La presunción a favor del contrato indefinido significa que, en caso de litigio, es necesario probar la duración temporal de la relación; por ello exige el art. 8 ET la formalización escrita de los contratos de duración temporal o determinada: contratos formativos, para obra o servicio determinados, de inserción, y en general de duración superior a cuatro semanas; relación a la que hay que sumar otros contratos -v.g., el de interinidad: art. 6.1 RD 2720/1998, y la relación especial de los deportistas profesionales: arts. 3.2.d) y 6 ET-. Si en el contrato escrito no figurara la duración de éste, en cuanto que constituye un elemento esencial del contrato deberá ser comunicada por escrito al trabajador por el empresario (art. 8.5 ET5). Tales exigencias de forma buscan «la certidumbre acerca del carácter realmente temporal del contrato y la paralela evitación de que se simule tal duración cuando sea la real la indefinida»6.

El fraude (que jurisprudencia y doctrina no siempre deslindan con claridad suficiente de figuras afines como el abuso de derecho o la simulación7) implica una intención o ánimo engañoso; una inspiración dolosa en definitiva, cuya finalidad es la de aplicar una norma inadecuada y eludir la obligada aplicación de las normas protectoras de la estabilidad de los contratos de trabajo fijos o indefinidos, encubriéndolos con la apariencia de contratos temporales8. Como dice la elaborada STS 6 febrero 2003, «el fraude de ley es algo integrado por un elemento subjetivo o de intención», de donde deduce que «si la intención del agente es algo consustancial al fraude, parece lógico entender que aquélla habrá de ser objeto de la correspondiente prueba» (por eso decíamos más arriba que el fraude no se presume). Esta caracterización, tradicional por lo demás en nuestra jurisprudencia, resulta, sin embargo, atenuada en otras sentencias, que consideran que para que el fraude exista basta la conciencia de que se está utilizando una forma contractual impropia, no precisándose, a su juicio, la concurrencia de «una actitud empresarial estricta y rigurosamente censurable, desde una perspectiva moral, social o legal (dolus malus)» para que exista el fraude. Con independencia de que la conciencia de estar utilizando un tipo contractual indebido resulta ya reprochable, tal doctrina -presente en las SsTS 20 marzo 2002 y 6 mayo 2003, que cuentan con viejos antecedentes9- parece avanzar en el persistente proceso de creciente objetivación de la responsabilidad en la materia. En todo caso, aplicando rectamente el concepto de fraude, es evidente que la utilización consciente de una modalidad contractual temporal claramente inapropiada, y no debida a error o inadvertencia probados, atrae sobre sí la calificación de fraudulenta.

2.1. Contratos temporales sin causa temporal

Una extendida modalidad de fraude en esta materia es la del contrato de duración determinada desprovisto de causa temporal. Suprimido hace años el contrato temporal para fomento del empleo, que, como ya hemos indicado, creó muchos puestos de trabajo pero al precio de des-causalizar la temporalidad contractual y de producir la marginación de los contratos indefinidos, la evolución normativa a partir de 1994 viene ahondando en la exigencia de causas de temporalidad para poder celebrar contratos de duración determinada o simplemente temporal. El trascendental art. 15 ET, y los preceptos concordantes del RD 2720/1998, dejan bien clara la naturaleza limitada en el tiempo de los contratos para obra o servicio determinados, eventuales o interinos; y lo propio cabe decir de los contratos en prácticas y para la formación. Más aún, la vigente redacción del art. 15 ET encarga a la negociación colectiva la función de controlar la realidad de la temporalidad, precisando los puestos de trabajo susceptibles de ser objeto de contratación temporal, la duración máxima de los contratos, etc.

Precisamente, una copiosa jurisprudencia y doctrina judicial se encargan de declarar el carácter fraudulento de contratos de trabajo concertados como temporales pero faltos de auténtica causa de temporalidad. Los ejemplos serían inacabables; baste recordar la STS 20 marzo 2002, que califica de fraudulento el contrato celebrado como eventual pero que atendía realmente al desarrollo normal y habitual de la empresa10, o las SsTS 1 octubre 2001 y 19 marzo 2002, que reputaron asimismo fraudulentos los contratos celebrados para obra o servicio determinados, y que sin embargo atendían a tareas ordinarias y no a necesidades autónomas y no permanentes de la empresa. Jurisprudencia y doctrina judicial han tenido ocasión de aplicar esta misma doctrina en el caso de profesores de centros de enseñanza contratados por obra o servicio determinados, toda vez que «las tareas que realiza una profesora en un colegio constituyen, en principio, la actividad natural y ordinaria y no es posible calificarlas de autónomas y diferenciadas de las cotidianas, normales y permanentes del centro» (STS 26 octubre 1999; STSJ Castilla y León/Burgos 13 mayo 2002). En algún caso, un contrato de trabajo fijo discontinuo se ha intentado encubrir con la apariencia de contrato para obra o servicio determinados (TSJ Comunidad Valenciana, 25 abril 2002).

2.2. Falsas relaciones extralaborales de carácter temporal

En ocasiones, el intento fraudulento de escapar a la fijeza del contrato viene reforzado por el propósito de enmascarar la verdadera naturaleza (laboral) de la relación. Así, en un supuesto de falso contrato de arrendamiento de servicios de duración determinada, la STS 20 enero 2003 resolvió que, declarada la naturaleza laboral del contrato y la inexistencia de causa para su temporalidad, la relación era indefinida y su extinción constituía despido improcedente.

Otras veces, la adopción indebida de una prestación de servicios temporal va unida a otra aplicación normativa fraudulenta; por ejemplo, tal ocurrió en el caso de unos supuestos becarios cuyo vínculo se regía por un convenio entre Telefónica y la Fundación Universidad Empresa. Probado que las tareas desempeñadas por los «becarios» coincidían con las del personal laboral, la STSJ Madrid 19 mayo 2003 apreció la existencia de un contrato de trabajo de duración indefinida. La Jurisdicción entendió que la finalización de la relación no se había debido, pues, a la conclusión de la beca sino a despido improcedente, de cuyas consecuencias hubo de responder Telefónica.

2.3. Contratos temporales desnaturalizados

Un supuesto típico de fraude es el del contrato supuestamente temporal que adolece de la falta de uno de sus elementos definidores; tal es el caso del pretendido contrato para la formación en el que no se produce la obligada enseñanza teórica, que es elemento constitutivo de tal relación. Esta omisión desnaturaliza el contrato y hace decaer su buscada temporalidad: al quedar al descubierto la naturaleza de contrato común y la ausencia de causa formativa, la extinción contractual forzosamente ha de configurarse como despido improcedente (SsTS 19 febrero 1996, 30 junio 1998 y 10 febrero 2003, éstas dos últimas aplicando el art. 11.2.k ET redactado por RDL 8/1997; en igual sentido, STSJ Castilla-La Mancha 20 febrero 2003).

2.4. Conversiones fraudulentas de contratos indefinidos en temporales

Otra modalidad de fraude contra la estabilidad en el empleo es el intento de conversión de un contrato indefinido en temporal, sin causa real que permita tal novación. La jurisprudencia (SsTS 22 diciembre 1995, 11 marzo 1997, 13 octubre 1999) viene apreciando la existencia de fraude en la celebración de contrato eventual o temporal de otro tipo con trabajador previamente vinculado con carácter indefinido a la misma empresa. La doctrina judicial viene declarando que tal operación constituye «un claro fraude de ley», que determina que la extinción del supuesto (y sobrevenido) contrato temporal no sea sino un despido improcedente con el que se pone fin a una relación de duración indefinida (STSJ Madrid 26 noviembre 2002, STSJ País Vasco 3 febrero 2003).

2.5. Conversiones fraudulentas de falsos contratos temporales en indefinidos

Fraude doble se produce cuando se celebra un contrato falsamente eventual que más adelante se transforma en indefinido incentivado para obtener las bonificaciones que fomentan el empleo estable. La doctrina de suplicación considera que el inicial contrato no era en realidad temporal sino indefinido, por lo que la conversión carece de operatividad jurídica, resultando inaplicables los referidos beneficios (STSJ Canarias/Las Palmas 17 octubre 2002).

2.6. Contratos temporales encadenados

Otra figura fraudulenta habitual es la concatenación de contratos temporales tras la que se quiere ocultar la existencia de un único vínculo laboral continuado e indefinido; concatenación que el legislador quiere evitar encomendando a la negociación colectiva el establecimiento de «requisitos dirigidos a prevenir los abusos en la utilización sucesiva de la contratación laboral» (art. 15.5 ET). La jurisprudencia tiene declarado que cuando se suceden varios contratos temporales y alguno de ellos es inválido por carecer de causa temporal o no ajustarse a las previsiones legales, ha de entenderse que existe una relación indefinida, toda vez que las sucesivas novaciones carecen de virtualidad; esa misma doctrina establece que el examen de la secuencia de los contratos encadenados no ha de limitarse al último de ellos, sino que les alcanza a todos. Tras algunas vacilaciones que no corresponde historiar en este momento, el TS -por todas, Ss. de 20 febrero 1997, 29 mayo 1997, 15 noviembre 2000- ha sentado la doctrina de que la concatenación de contratos temporales, alguno de los cuales no es válido por carecer de causa o contravenir otras exigencias legales, determina la aparición de un único contrato indefinido, siempre que entre los supuestos contratos temporales consecutivos no haya discurrido un tiempo de interrupción superior al de la caducidad de la acción de despido (veinte días).

Ejemplo ilustrativo de este fraude es el contemplado en la STSJ Canarias/Las Palmas 29.9.03: una azafata de transporte marítimo suscribió, desde julio de 1994 a marzo de 2002 más de cuarenta contratos de duración determinada, el último de ellos para obra o servicio determinados. Comunicada por la empresa la finalización de este contrato, la trabajadora interpuso demanda en la que, partiendo de la existencia de un contrato indefinido, se pedía del juzgado la declaración de despido improcedente con las consecuencias legales anexas (readmisión o indemnización sustitutiva). Estimada la demanda por la sentencia de instancia, e impugnada ésta en suplicación, el TSJ apreció la existencia de «una injustificada terminación de un contrato [–] temporalmente indeterminado o indefinido»; terminación injustificada que «constituye un despido improcedente».

Una específica figura de concatenación fraudulenta de contratos de trabajo aparentemente temporales es aquélla que tiene lugar cuando el trabajador presta sucesivamente servicios a distintas empresas de un mismo grupo, siempre que, «levantado el velo», se demuestre que tales empresas están regidas por un único empresario real, lo que lleva a la doctrina judicial a considerar que existió un solo contrato de carácter indefinido con el empresario real (así, STSJ Cataluña 24 abril 2003).

2.7. Contrataciones temporales irregulares en las Administraciones públicas

La celebración por la Administración de un contrato temporal fraudulento genera la consecuencia ordinaria: el contrato se reputará indefinido, y su extinción se considerará despido improcedente. La STS de 24 enero 1994 (ratificada por otras muchas posteriores) estableció a estos efectos la sutil y difícil distinción entre «contrato indefinido» (no sujeto a término) y «contrato fijo» (que consagra una estabilidad definitiva)11, declarando que el falso contrato temporal celebrado por una Administración pública tiene carácter indefinido pero no convierte al trabajador en fijo de plantilla, porque esto supondría vulnerar los principios constitucionales de mérito y capacidad para el desempeño de los empleos públicos.

3. LOS FRAUDES A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO COMO INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS; FUNCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LABORAL

3.1. La acción de la Administración, complementaria de la jurisdicción

La antijuridicidad en que consiste el fraude en la contratación laboral no queda contrarrestada sólo con los remedios contractuales aplicados por la jurisdicción. Ciertamente, la función de ésta es la de reponer a los trabajadores en su derecho a la estabilidad en el empleo, para lo cual realiza dos operaciones jurídicas íntimamente conectadas: la primera, declarar fraudulento (y por tanto nulo: art. 6.4 CC) el contrato supuestamente temporal, y, por tanto, declarar existente y válido un contrato fijo o indefinido; derivado de ello, la jurisdicción estima, cuando el empresario hubiera declarado extinguido el contrato por llegada del término final, que en realidad la extinción se debió a un despido improcedente. En fin, y en su caso, a la jurisdicción corresponde también dar ejecución a su sentencia condenatoria, mediante la readmisión o la indemnización del trabajador despedido.

Los órganos judiciales de lo social atienden, pues, en ésta como en otras materias, a velar por la integridad de los derechos subjetivos de los trabajadores vulnerados en el curso de la relación laboral. Fuera de ese cometido jurisdiccional queda, sin embargo, el daño producido al interés general al haberse violado una norma legal. A arbitrar las oportunas reacciones frente a ese tipo de daños se dirige la acción de la Administración Pública, en cuanto encargada por la CE de velar por el interés general (art. 103.1). Tiene aquí su marco la potestad sancionadora de la Administración, de la que es pieza fundamental la Inspección de Trabajo. Mientras que la sentencia que declara la existencia de fraude en la contratación temporal y fija las correspondientes consecuencias en materia de derechos y obligaciones es el instrumento de la jurisdicción para restaurar los derechos subjetivos dañados, la resolución administrativa que aprecia la existencia de una infracción de esta naturaleza e impone la sanción pertinente es el instrumento de la Administración para restaurar el derecho objetivo quebrantado.

Ambos sistemas -el judicial y el administrativo- son complementarios e igualmente necesarios, en ésta y en otras muchas materias, con independencia de que en algún momento se haya considerado, con el designio de alcanzar mercados menos intervenidos, que en la lucha contra el fraude contra la estabilidad en el empleo bastaría con los remedios puramente judiciales, sobrando los administrativos sancionadores12. Si es cierto que, como señalan estos autores, «la tendencia natural y deseable del mercado de trabajo, como la de cualquier mercado, es hacia una menor intervención administrativa y una mayor sencillez y eficacia de las normas reguladoras de las relaciones contractuales de trabajo» y que «la sencillez jurídica es un bien en sí misma: disminuye el grado de indefensión de los ciudadanos, clarifica las expectativas de resolución de conflictos, reduce las dificultades de interpretación a que se enfrentan los tribunales y, en consecuencia, reduce la diferencia entre los costes de despido y los beneficios percibidos por el despedido»; si todo ello es indiscutible no lo es tanto el diseño de un horizonte de futuro «donde las sanciones administrativas vayan desapareciendo a favor de decisiones judiciales rápidas en su elaboración y ejecución»13.

Confiar en exclusiva la buena aplicación de la legislación laboral a la jurisdicción es insuficiente, y así se viene demostrando históricamente; si los jueces atienden las pretensiones de partes en litigio y con ello satisfacen derechos subjetivos, la observancia del derecho objetivo (y con ello del interés general) y la sanción de sus infracciones compete a la Administración, a la que la Constitución encomienda velar por ese interés objetivo. Recuérdese, por lo demás, que la actual potestad sancionadora de la Administración se inscribe en el «sometimiento pleno [de ésta] a la Ley y al Derecho» (art. 103.1 CE), y se rige por los principios de legalidad, tipicidad y sujeción al control jurisdiccional.

La doctrina más aceptada es, desde luego, la que proclama «la necesidad y [–] la trascendencia de la sanción administrativa en el orden social»14. La vigente Ley 42/1997, de Ordenación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se encarga expresamente de integrar la función inspectora en el mode-lo constitucional del Estado social y democrático de Derecho. Ya la E. de M. de la citada Ley señala la necesidad de «una acción pública de control en el orden social modernizadora, eficiente y adecuada a las nuevas exigencias de una sociedad plural y desarrollada». Si en esta sociedad se dan con cierta frecuencia comportamientos defraudadores de la estabilidad en el empleo, es evidente que la Administración, y dentro de ella la Inspección de Trabajo, han de incluir como objeto de su función fiscalizadora y sancionadora tales conductas, en tanto contrarias al orden público laboral. La Inspección de Trabajo, según el art. 1º de su Ley ordenadora, ha de velar por el «adecuado cumplimiento de las normas laborales» y ejercer «la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social», entre las que se encuentran las «normas en materia de relaciones laborales individuales» (art. 3.1.1.1 Ley 42/1997), dentro de las cuales, evidentemente, están incluidas las que garantizan la estabilidad en el empleo. En igual sentido, la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social (RDLg 5/2000) considera infracciones administrativas laborales las acciones u omisiones de los empresarios contrarias a las normas en materia de relaciones laborales individuales (art. 5.1), y tipifica específicamente como infracción laboral grave «la transgresión de la normativa sobre modalidades contractuales, contratos de duración determinada y temporales, mediante su utilización en fraude de ley, o respecto a personas, finalidades, supuestos y límites temporales distintos de los previstos legal, reglamentariamente o mediante convenio colectivo cuando dichos extremos puedan ser determinados por la negociación colectiva» (art. 7.2).

El fraude en la utilización de las modalidades contractuales y en particular de los contratos temporales y de duración determinada es así, sin lugar a dudas, objeto de una doble sanción: jurídico-privada, contractual, consistente en asignar al contrato falsamente temporal los efectos del indefinido, y jurí-dico-pública, consistente en la imposición de multas graduadas de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 39 a 41 LISS (cuyas cuantías fueron convertidas en euros por la Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 16 de octubre de 2001). Adviértase que, además de este tipo de infracción (la contratación temporal fraudulenta), el citado art. 7.2 LISS considera como infracción administrativa sancionable la mera inadecuación -respecto de la que no exige ánimo fraudulento- del contrato temporal en cuanto a sus sujetos, finalidad, supuesto o duración. En este segundo tipo de infracción se configura una responsabilidad cercana a la objetiva, pues lo que se tipifica es la pura y simple utilización de una figura contractual temporal cuyos sujetos, supuesto, fin o duración no responden a las previsiones legales, reglamentarias o adoptadas en convenio colectivo. Aun así, sin embargo, se impondría descubrir en esas utilizaciones desviadas un elemento intencional generador de responsabilidad administrativa. Por ello, ante cada concreta infracción habrá que examinar si existe y en qué grado voluntariedad y culpabilidad del imputado para fijar la sanción pertinente. Recuérdese que el art. 39.2 LISS dispone que las sanciones se gradúan «en atención a la negligencia e intencionalidad del sujeto infractor (–), como circunstancias que puedan agravar o atenuar la graduación a aplicar a la infracción cometida».

3.2. Función de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social ante los fraudes contra la estabilidad en el empleo

Sobre la base de los hechos comprobados por el inspector actuante (y respecto de los cuales las actas de la Inspección gozan de presunción legal de certeza: Disp. adic. 4ª.2 LISS), el inspector, que no se limita a ser un mero fedatario de hechos, ha de realizar una tarea estrictamente jurídica, de subsunción y calificación de tales hechos dentro del correspondiente tipo de infracción administrativa. En tal sentido, el inspector debe analizar por lo pronto la naturaleza del contrato celebrado, debe comprobar luego si la apariencia de éste se corresponde o no con la realidad del vínculo, y debe indagar sobre la posible existencia de fraude en la suscripción de aquél. Más en concreto, el inspector actuante habrá de examinar la necesidad empresarial cubierta por el contrato temporal para averiguar si es también de carácter transitorio o si es permanente o habitual; en este último caso la utilización del contrato temporal sería inapropiada. En fin, ante cada modalidad formal o aparente de contrato temporal (obra o servicio determinados, eventualidad, interinidad; contratos formativos, etc.), el inspector deberá investigar si se cumplen en el contrato temporal los requisitos subjetivos y objetivos, de carácter legal, reglamentario o convencional, para, en caso contrario, poder delimitar la presencia de la infracción tipificada en el art. 7.2 LISS.

Por otra parte, el inspector puede, cuando las circunstancias del caso lo hagan aconsejable, en lugar de iniciar el procedimiento sancionador, requerir al empresario infractor para que legalice la situación contractual del trabajador y reconozca la existencia de contrato de duración indefinida. Tal posibilidad, que hoy tiene cobertura legal en el art. 7.1 y 2 de la Ley 42/199715, implica el ejercicio por parte del inspector de una delicada labor de ponderación de la infracción empresarial, previa a la eventual sustitución del procedimiento sancionador por el requerimiento para que el contrato fraudulentamente temporal emerja con su verdadera naturaleza de fijo o indefinido.

3.3. Infracciones administrativas en materia de estabilidad en el empleo

La casuística de las posibles infracciones en esta materia es muy amplia, pudiendo citarse a título de ejemplo los siguientes supuestos:

- obra o servicio carentes de autonomía y sustantividad propia frente a las actividades habituales de la empresa y, en su caso, no incluidos en la relación convencional de trabajos idóneos para ser objeto de contrato de obra o servicio;

- contratos para trabajo eventual que en realidad no responden a acumulación de tareas, o que sobrepasan la duración máxima legal o convencional, o que se refieren a actividades no previstas como eventuales en el convenio colectivo aplicable, o que infringen los porcentajes de contratación eventual fijados convencionalmente;

- contratos de interinidad que no especifican el nombre del sustituido y la causa de la sustitución;

- contratos de inserción que no respetan los límites temporales legales.

Infracciones conexas con las anteriores son las consistentes en la falta de remisión de la copia básica, o, cuando ésta no sea exigible (caso de los contratos por tiempo determinado que no superen las cuatro semanas: art. 8.2 ET), la falta de notificación por el empresario a los representantes de los trabajadores de la celebración de los referidos contratos temporales (art. 15.4 ET en relación con art. 7.7 LISS, que tipifica como grave tal infracción). Como infracción leve considera el art. 6.4 LISS la falta de información escrita sobre la duración del contrato (en cuanto elemento esencial de éste, en los términos del art. 8.5 ET).

3.4. Infracción administrativa, presunción de inocencia y culpabilidad

Como dijimos más arriba, el fraude implica la presencia de intencionalidad; tal afirmación conecta con una idea básica del moderno Derecho administrativo sancionador, a saber, la exigencia de culpabilidad en la infracción administrativa, que deja de considerarse asociada a la idea de responsabilidad objetiva.

Rige hoy en nuestro Ordenamiento, en efecto, una presunción de inocencia, que reconoce el art. 24.2 CE. El TC ha declarado que la responsabilidad administrativa objetiva equivaldría a consagrar la presunción inversa de culpabilidad juris et de jure, inconciliable con tal presunción, que inspira la concepción constitucional del poder sancionador de la Administración (SsTC 195/1988, de 8 de junio, y 246/1991, de 19 de diciembre). Esta última sentencia, apoyada en la STC 76/1990, declara, frente a una posible interpretación literal del art. 24.2 CE, reductora del ámbito de éste al proceso judicial penal, que el «principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del jus puniendi del Estado, resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa».

El art. 137.1 LRJAP, por su parte, dispone con carácter general, aplicable a todo procedimiento administrativo sancionador, que «los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario». La responsabilidad no se presume sino que ha de ser probada; esa prueba no será posible cuando la «infracción» sea debida a fuerza mayor o a otras circunstancias absolutamente ajenas a la esfera de control y responsabilidad del empresario, en cuyo caso ni existirá infracción ni procederá la imposición de sanción. Como dice la STS, 2ª, de 9.10.1995, la presunción de inocencia prevalece como «verdad interina de inculpabilidad» hasta tanto no se destruya mediante la pertinente «probanza inculpatoria». «No es posible - añade la STS, Sala 3ª, de 3 noviembre 2003- imponer al sancionado la carga de probar su inocencia».

La ausencia de referencia a dolo o culpa en la configuración legal de un ilícito administrativo, y la normal coincidencia entre autor y responsable16, no significa que la ley acoja la tesis de la responsabilidad objetiva. Si el puro hecho de la infracción implica en principio imputabilidad, no implica necesariamente culpabilidad y por tanto responsabilidad. En un caso de sanción por supuesta infracción tributaria, la ya citada STC 76/1990, de 26 de abril, con doctrina aplicable al caso de las infracciones laborales, consideró erróneo deducir de tal falta de alusiones al dolo o la culpa en la Ley General Tributaria, que ésta esté configurando responsabilidades objetivas.

En definitiva, en el supuesto (ciertamente raro) de que un empresario haya actuado con toda la diligencia y pericia que le son exigibles y pese a ello haya infringido objetivamente una norma laboral, no procederá someterle a sanción. La sanción del puro incumplimiento de la norma equivaldría a consagrar una presunción de culpabilidad, opuesta a la de inocencia que acoge la CE. Si la responsabilidad penal está condicionada a la existencia de dolo o culpa, el mismo principio rige para la responsabilidad administrativa17. Y no resulta admisible, como muy bien dice la STS, 3ª, 27.11.1991, prescindir de la idea de culpabilidad con tal de «buscar a toda costa un responsable». En fin, la doctrina más autorizada sostiene que «imputabilidad, dolo y culpa componen [el] elemento básico de la infracción»18, de manera que «en la actualidad resulta casi indiscutida la aplicación en el Derecho Administrativo Sancionador del viejo principio penal de la culpabilidad personal»19. Dicho todo lo anterior, hay que añadir que no dejan de producirse «abundantes quiebras en la práctica» de la doctrina de la culpabilidad en la infracción administrativa20.

A la Administración laboral, y en particular a la Inspección de Trabajo, corresponde la tarea jurídica de determinar la existencia de la infracción y su imputación, así como el grado de culpabilidad existente en aquélla. Si en el curso de su averiguación el inspector advirtiera que la infracción se debió a razones de fuerza mayor o caso fortuito, se abstendrá de levantar acta de infracción. El «presunto sujeto o sujetos responsables», como los califica el art. 17.1 RD 928/1998, de 14 de mayo, pueden también oponerse al contenido del acta en la fase de alegaciones, acompañando a éstas de la prueba pertinente en su descargo. La autoridad administrativa puede solicitar informe ampliatorio de la Inspección, en los términos previstos en el art. 18.3 del citado RD 928/1998. En todo caso, a falta de alegaciones del sujeto imputado se dará trámite de audiencia a éste antes de dictar la Administración competente la resolución que ponga fin al procedimiento (art. 18.2 RD 928/1998).

3.5. Iniciativa de la Administración para promover procesos ante el Orden Social

Zona de contacto y al tiempo frontera entre la actividad jurisdiccional y la administrativa en la materia que nos ocupa la constituye la singular figura del procedimiento judicial instado de oficio por la Administración laboral.

- En primer lugar, la actividad sancionadora administrativa derivada del levantamiento de un acta de infracción puede ir acompañada de una actividad judicial de reconocimiento de un derecho económico del o de los trabajadores afectados. Como dispone el art. 146 LPL, respecto de las actas en las que se aprecien además tales perjuicios económicos, la certificación de la resolución sancionadora firme puede operar como título (similar a la demanda) iniciador del proceso laboral. De este modo, en el supuesto de infracción de normas sobre estabilidad en el empleo, se puede encadenar la actividad jurisdiccional con la administrativa, actuando cada una dentro de su esfera competencial: la primera, condenando en su caso al empresario a reconocer derechos subjetivos (básicamente, derecho a la readmisión o a la indemnización por despido improcedente) de sus trabajadores, y la segunda imponiendo sanciones por infracción del Derecho objetivo. Lo atípico de esta mecánica (por otra parte, raramente utilizada en la práctica) es evidente: el procedimiento administrativo sancionador se consuma, y sólo una vez firme la resolución punitiva se traslada el conocimiento del asunto a la jurisdicción social para que pueda pronunciarse sobre la existencia de un eventual derecho económico. Los términos de lo que debería ser la secuencia lógica de actuaciones quedan así invertidos: primero se impone una sanción administrativa por infracción de una norma y luego se inicia un proceso judicial para que se determinen las consecuencias económicas de la infracción. Ello puede dar lugar a «la paradoja de que a un empresario se le haya sancionado con una multa firme y, en su caso, ejecutada por unos salarios debidos que en la jurisdicción social no se consideran como tales»21.

- Un especialísimo procedimiento de oficio es el regulado en el art. 149 LPL para el supuesto de que el sujeto imputado en el acta de infracción impugne ésta, por entender que la relación jurídica objeto de la actuación inspectora no era laboral, alegación a la que deberán acompañar las pruebas correspondientes. Más en concreto aún, el art. 149.2 LPL se refiere a una serie de materias -entre ellas la aplicación fraudulenta de la normativa sobre modalidades contractuales y duración de los contratos de trabajo (prevista actualmente en el art. 7.2 LISS)-, respecto de las cuales el legislador admite la posibilidad de que no sea competente primariamente la Administración sino la jurisdicción social.

Resultarían así dos posibilidades: una, al amparo del art. 149.1 LPL, según la cual, levantada un acta por infracción consistente en utilización fraudulenta de la contratación temporal, el empresario imputado podría impugnar el acta (en vía administrativa y contencioso-administrativa) alegando la inexistencia de infracción por no estarse ante un incumplimiento de la legislación laboral; dicho más claramente, el imputado negaría (e intentaría probar) que la relación, considerada como laboral por el inspector actuante, era en realidad un contrato civil o mercantil, exento de fiscalización por la Administración laboral.

La otra posibilidad, prevista en el art. 149.2 LPL, sería la de que el sujeto imputado impugnase el acta de infracción aportando alegaciones y pruebas para conseguir que el fraude en la contratación pasara a constituir materia litigiosa de la competencia del orden social de la jurisdicción; para que, como dice el precepto, «el conocimiento del fondo de la cuestión» resultara atribuido a dicho orden jurisdiccional. Como ha señalado la doctrina, esta norma crea una «situación anómala»22, que produce «notable perplejidad»23. Situación anómala, en efecto, porque el legislador parece olvidar que una misma conducta es susceptible de generar dos consecuencias jurídicas diferentes -incumplimiento contractual e infracción administrativa-, cuyo conocimiento corresponde igualmente a poderes distintos -órganos judiciales de lo social; órganos administrativos y jurisdicción contencioso-administrativa-. El «fondo de la cuestión» tiene, en la materia que nos ocupa, una dimensión contractual (incumplimiento fraudulento por el empresario de las reglas sobre utilización de los contratos temporales, con consecuencias lesivas para los trabajadores afectados, especialmente en materia de extinción de la relación) y una dimensión administrativa (infracción de la norma, con su consecuencia sancionadora). La jurisdicción social, que sí es la competente para decidir si la relación objeto de inspección es o no laboral (art. 149.1 LPL), carece de toda competencia para decidir si un asunto de naturaleza laboral no discutida constituye o no infracción administrativa laboral. Como resume con acierto la doctrina, «no es lógico que se detenga el procedimiento sancionador para esperar a que el órgano judicial laboral dictamine, de oficio, sobre si se ha producido una ilegalidad para que, a continuación, la Administración imponga la correspondiente sanción»24.

El mecanismo del art. 149 LPL (y art. 19 RD 928/1998) está poniendo claramente de relieve que el inspector de trabajo, como presupuesto ordinario de su labor indagadora, procede a calificar la naturaleza jurídica de la relación objeto de tal labor; y no podría ser de otra manera, porque si la tramitación de un procedimiento sancionador hubiera de ir precedida en todo caso de una declaración judicial sobre la laboralidad del contrato inspeccionado, ello sería tanto como condenar a la paralización tales procedimientos. Sin embargo, cuando el imputado discute esa laboralidad, el conflicto entre la declaración del inspector y la del imputado se sitúa en sede judicial. Aunque en la vía administrativa y contencioso-administrativa se puede interpretar, como presupuesto de la acción sancionadora, la normativa laboral, sin embargo la calificación jurídica de la relación fiscalizada se atribuye a la jurisdicción social en caso de controversia; la razón es la de que se está ante «un área especialmente sensible del Derecho del Trabajo, como es la de la determinación de su propio ámbito de aplicación»25. A efectos competenciales, aunque en rigor no se trate de un conflicto «entre empresarios y trabajadores como consecuencia del contrato de trabajo» (art. 2.a LPL), su atribución a la jurisdicción social se deriva de la competencia residual aludida en el art. 2.b) LPL («cualesquiera otras cuestiones que les sean atribuidas por normas con rango de ley»).

El ya citado art. 19.1 RD 928/1998 reconoce al inspector de trabajo la facultad de valorar el contenido de la impugnación aludida; esto es, la pertinencia de la alegación (y prueba) sobre la no laboralidad de la relación inspeccionada. Sólo cuando el inspector considere que esas alegaciones y pruebas «razonablemente puedan desvirtuar la naturaleza jurídica de la relación objeto de la propuesta inspectora», propondrá al órgano administrativo competente la formalización de demanda de oficio ante la jurisdicción; demanda que suspenderá el procedimiento sancionador.

4. EL FRAUDE A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO COMO DELITO CONTRA LOS DERECHOS DE LOS TRABAJADORES; FUNCIÓN DE LA JURISDICCIÓN PENAL

La entidad de los bienes protegidos -los derechos de los trabajadores, y en concreto el derecho a la estabilidad en el empleo- justifica que el poder público reaccione frente a los atentados contra ellos no sólo imponiendo sanciones administrativas sino llegando a fijar penas criminales, previa determinación de tipos de delitos o faltas específicos. El fraude en materia de estabilidad en el empleo puede constituir un ilícito penal, subsumible dentro de los delitos contra los derechos de los trabajadores tipificados en el art. 311 CP; concretamente, en su apartado 1º: «engaño o abuso de situación de necesidad» mediante los cuales se «impongan a los trabajadores [–] condiciones laborales o de seguridad social que perjudiquen, supriman o restrinjan los derechos que tengan reconocidos por disposiciones legales, convenios colectivos o contrato individual».

El tipo delictivo, en el que la intencionalidad es patente («engaño o abuso»), no está muy alejado del tipo de la infracción administrativa del que forma parte el «fraude de ley» (art. 7.2 LISS). Ello plantea, sin duda, problemas de delimitación entre el ilícito administrativo y el penal, pese a la claridad de la idea de que la sanción penal está reservada a los más graves comportamientos antijurídicos.

Habrá que atender, para intentar deslindar el delito de la infracción en esta materia, a la presencia (o no) de ciertas circunstancias:

- en el tipo delictivo del art. 311.1º CP el bien jurídico protegido está constituido por los derechos de los trabajadores; en el concreto caso del derecho a la estabilidad en el empleo, derechos de carácter individual en principio. En la infracción administrativa, sin embargo, se protege directamente el cumplimiento de las normas correspondientes, sancionándose su vulneración.

- en el tipo delictivo el comportamiento objeto de represión consiste en la imposición por el empresario de condiciones laborales perjudiciales a los trabajadores, mediante la aplicación de «comportamientos típicos que han sido objeto de un especial juicio de desvalor por la ley»26. Esos comportamientos típicos son, en el caso del art. 311.1º, el «engaño» (que plantea el concurso con la estafa27) y/o el «abuso de situación de necesidad» del trabajador. El salto de la infracción administrativa al delito se producirá cuando la utilización desviada de una figura contractual temporal o el encadenamiento ilícito de contratos de duración determinada vayan acompañados de las referidas cualificadas maquinaciones engañosas, esto es, inductoras al error del trabajador, o abusivas, esto es, impuestas contra la verdadera voluntad del trabajador apremiado por la necesidad económico-profesional. Si en el engaño destaca el «elemento intencional», de modo que «su significación subjetiva tiene una vertiente intencional» (STS, Sala 2ª, 5 febrero 1999), en el abuso del estado de necesidad se exige que «el trabajador se vea compelido a aceptar unas condiciones laborales en las que no se respetan los derechos de los trabajadores» (STS, Sala 2ª, 19 octubre 2000). Esta última resolución define el abuso de situación de necesidad como el generado por «el mercado de trabajo que provoca un desequilibrio entre asalariado y empleador, del que este último se prevalece para imponer unas condiciones ilegales que nadie aceptaría si no estuviera [–] forzado a hacerlo». Como viene indicando la jurisprudencia penal, no excluye el abuso el conocimiento por el trabajador de la imposición de condiciones de trabajo ilegales (SsTS, Sala 2ª, 15 marzo 1990 y 2 marzo 1998).

- en el tipo delictivo del art. 311.1º CP se exige además que esas condiciones impuestas con engaño o abuso de la situación de necesidad «perjudiquen, supriman o restrinjan» derechos de los trabajadores. Si el engaño y el abuso tienen un claro componente intencional, el perjuicio es un factor de carácter objetivo (no necesariamente económico, frente a lo que sostiene la STS, Sala 2ª, de 5 febrero 1999, que sólo contempla el perjuicio «de carácter material»). Paradójicamente, mientras que la infracción administrativa (art. 7.2 LISS) consiste en la vulneración de normas (sean legales, reglamentarias o convencionales), el delito (art. 311.1º CP) consiste en la vulneración de derechos de los trabajadores que tengan su fuente tanto en normas legales y convencionales como en contratos individuales; ampliación ésta que ha merecido la crítica de la doctrina28, ya que configura la violación de un simple derecho contractual -que no alcanza a ser infracción administrativa- nada menos que como delito.

El principio non bis in ídem prohibe la concurrencia de sanciones penales y administrativas sobre supuestos con identidad de sujetos, hechos y fundamentos (art. 3.1 LISS). La regulación de esta prohibición de concurrencia, repartida entre la LISS y el RD 928/1998 (Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social, coincidente con lo dispuesto en el Reglamento del Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por RD 1398/1993), otorga un cometido de calificación jurídica a la Inspección de Trabajo. En efecto, cuando ésta (o, en su caso, la autoridad a la que compete resolver el expediente sancionador) considere que la infracción puede ser constitutiva de delito suspenderá las actuaciones y pasará el tanto de culpa a la jurisdicción penal o al Ministerio Fiscal; la misma suspensión del procedimiento administrativo procederá cuando la inspección o la autoridad administrativa conozcan la existencia de actuaciones penales sobre el mismo supuesto objeto del expediente administrativo sancionador. Obvio es decir que para adoptar esas posibles decisiones suspensivas a favor del orden jurisdiccional penal, la inspección o la autoridad administrativa han de estudiar las circunstancias que concurren en la infracción para llegar a concluir si éstas configuran, más allá de la simple infracción administrativa, un delito. Como un hecho puede ser penalmente lícito y administrativamente ilícito (Auto TC 355/1999), si al concluir la instrucción del procedimiento penal se dicta auto de archivo o sobreseimiento, la autoridad administrativa podrá continuar el procedimiento sancionador29.

RESUMEN

El presente estudio aborda sucesivamente la figura del fraude en la estabilidad en el empleo como incumplimiento contractual cuya corrección compete al orden social de la jurisdicción, como infracción administrativa cuya sanción corresponde a las Administraciones de Trabajo, y como delito sancionable por el orden jurisdiccional penal. El trabajo identifica las distintas modalidades de contratos temporales en fraude de ley (ausencia de causa temporal, falsas relaciones extralaborales temporales, contratos temporales desnaturalizados, conversión fraudulenta de contratos indefinidos en temporales, contratos temporales encadenados, etc.), y analiza las posibles infracciones administrativas contrarias a la estabilidad en el empleo, reflexionando sobre la función de la Administración (y en particular, de la Inspección de Trabajo) en esta materia. Finalmente, se hace referencia a la posible tipificación penal de conductas contrarias a la estabilidad en el empleo, subsumibles en el art. 311.1º del Código penal.

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* Antecedente de este estudio es la conferencia del autor en el IV Congreso Nacional de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Murcia, 8 octubre 2004).

1 M. ALONSO OLEA: Introducción al Derecho del Trabajo, 6ª ed., Civitas, Madrid, 2002, pág. 107, pone de relieve la «preferencia [del trabajador] por la fijeza, esto es, por la duración indefinida de la relación [–] en cuanto de ella derivan la continuidad y aumento progresivo de las retribuciones y las oportunidades de carrera y, por supuesto, la seguridad de sus rentas de trabajo».

2 Cfr. C. ALVAREZ ALEDO: El impacto de la contratación laboral sobre el sistema productivo español, CES, Madrid, 1996.

3 Sobre las mismas, en la bibliografía reciente, A.V. SEMPERE NAVARRO (dir.): Los contratos de trabajo temporales, Thomson/Aranzadi, 2004; I. ALZAGA RUIZ: Contratación laboral temporal. Un estudio jurisprudencial, Edersa, Madrid, 2000.

4 Vid. A. MONTOYA, J.M. GALIANA, A.V. SEMPERE y B. RÍOS: Comentarios al Estatuto de los Trabajadores, 5ª ed., Aranzadi, 2003, pág. 120.

5 Desarrollado por RD 1659/1998, 24 julio, cuyo art. 2.2.b) declara incluida en la información escrita a cargo del empresario «la fecha de comienzo de la relación laboral y, en caso de que se trate de una relación temporal, la duración previsible de la misma».

6 A. MONTOYA MELGAR: Derecho del Trabajo, 25ª ed., Tecnos, Madrid, 2004, pág. 302.

7 Sobre el «difícil deslinde» de estas figuras, J.M. GALIANA MORENO: «El fraude de ley en las relaciones de trabajo: un análisis jurisprudencial», en Cuestiones actuales de Derecho del Trabajo. Estudios ofrecidos por los catedráticos españoles de Derecho del Trabajo al profesor Manuel Alonso Olea, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1990, págs. 437 y ss.

8 Vid. J. CAFFARENA LAPORTA: «Fraude de ley», en Enciclopedia Jurídica Básica, Civitas, Madrid, 1995, t. II, págs. 3158 y ss.

9 V.g., la STS 10 mayo 1983, que acoge la doctrina de la STS Sala 1ª, 13 junio 1959, a cuyo tenor «no se requiere para la existencia del fraude prueba de intencionalidad» [cit. por J.M. GALIANA MORENO: op. cit., pág. 447].

10 En igual sentido, STSJ Canarias/Santa Cruz de Tenerife, 26 noviembre 2002; STSJ Aragón 5 diciembre 2002, STSJ Cataluña, 7 marzo 2003, STSJ 13 mayo 2003.

11 Distinción falta de apoyo legal, como advierte I. ALZAGA RUIZ: Contratación laboral temporal, cit., págs. 117 y ss.). Como dice la autora, el TS configura una relación indefinida cuya duración limita a la provisión de la plaza que se viene ocupando, con lo cual «el Tribunal declara indefinida una relación que él mismo define como sometida a término final» (pág. 124). Cfr. también, en la doctrina reciente, A.V. SEMPERE NAVARRO y R.Y. QUINTANILLA NAVARRO: La contratación laboral en las Administraciones Públicas, Thomson/Aranzadi, 2003.

12 J. SEGURA et al.: Análisis de la contratación temporal en España, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1991.

13 Op. cit., pág. 119.

14 S. DEL REY GUANTER: Potestad sancionadora de la Administración y jurisdicción penal en el orden social, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1990, pág. 205.

15 Art. 7: «Los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social (–) podrá adoptar las siguientes medidas: 1. Advertir y requerir al sujeto responsable, en vez de iniciar un procedimiento sancionador cuando las circunstancias del caso así lo aconsejen, y no se deriven perjuicios para los trabajadores. 2. Requerir al sujeto responsable para que, en el plazo que se le señale, adopte las medidas en orden al cumplimiento de la normativa de orden social–». etc. Sobre los antecedentes de la intervención de la Inspección de Trabajo en la solución de conflictos individuales, cfr. A. MONTOYA MELGAR: «La Inspección de Trabajo y los conflictos laborales», Relaciones Laborales, 1986, II, págs. 104 y ss.

16 Sobre estos conceptos y su relación, A.J. VALVERDE ASENCIO: La responsabilidad administrativa del empresario en la relación laboral, Civitas, Madrid, 1996, págs. 67 y ss.

17 J. GARCÍA BLASCO: Infracciones y sanciones en materia laboral, cit., págs. 119 y ss.

18 E. GARCÍA DE ENTERRÍA: «El problema jurídico de las sanciones administrativas», REDA, nº 10, 1976, pág. 413.

19 A. NIETO GARCÍA: 1994,p. 342.

20 J. MINONDO SANZ: Fundamentos de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 2000, pág. 231.

21 A. MATEOS BEATO: «La actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y los procedimientos de oficio», en la obra colectiva Puntos críticos de la Ley de Procedimiento Laboral, ACARL, Madrid, 1991, pág. 137.

22 J.M. GALIANA MORENO, en A. MONTOYA MELGAR et al.: Comentarios a la Ley de Procedimiento Laboral, 2ª ed., Thomson/Aranzadi, 2003, pág. 470.

23 E. GARCÍA BIEDMA: La Inspección de Trabajo y el control de la aplicación de la norma laboral, Aranzadi, Pamplona, 1999, pág. 305.

24 E. GARCÍA BIEDMA: La Inspección de Trabajo–cit., pág. 306.

25 E. GARCÍA BIEDMA: La Inspección de Trabajo–cit., pág. 303.

26 A. BAYLOS y J. TERRADILLOS: Derecho penal del trabajo, 2ª ed., Trotta, Madrid, 1997, págs. 74 y 75.

27 F. MUÑOZ CONDE: Derecho Penal. Parte Especial, 12ª ed., Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 328, respondiendo afirmativamente a la posibilidad de tal concurso, con aplicación de la regla del concurso ideal medial (art. 77 CP).

28 A. BAYLOS y J. TERRADILLOS: Derecho penal del trabajo, cit., pag. 78: «El contrato individual, por definición, no tiene un contenido de mínimos [–] No parece de este modo que existan sólidas razones que avalen el camino criminalizador que, olvidando el principio de intervención mínima, acomete el CP de 1995». También, F. MUÑOZ CONDE: Derecho Penal. Parte Especial, cit., pág. 329, y E. ROJO TORRECILLA (coord.): Delitos contra derechos de los trabajadores y contra la Seguridad Social, Bosch, Barcelona, 1998, págs. 39 y 40.

29 Sobre este procedimiento, vid. Circular de la Fiscalía General del Estado nº 1/2002, de 19 de febrero.

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