La corrupción en España: rasgos y causas esenciales

AutorManuel Villoria
Cargo del AutorProfesor Titular de Universidad. Universidad Rey Juan Carlos/Transparency International
Páginas131-163

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1. Introducción

En el texto que se presenta vamos a realizar un análisis de los rasgos y causas de la corrupción en España. Ciertamente, un estudio detallado del fenómeno daría lugar a un texto muy extenso para los límites que un libro de estas características permite, por lo que desarrollaremos un análisis sucinto de los rasgos fundamentales del fenómeno y de alguna de sus causas.

La corrupción se ha convertido en uno de los problemas más importantes de las sociedades contemporáneas, sobre todo a partir del momento en que se han empezado a entender cuáles son sus consecuencias. Desde un punto de vista estructural, los efectos de la corrupción sobre el desarrollo económico, y más sobre un desarrollo económico sostenible, son demoledores (i.e. Rose-Ackerman, 1978, 2001; Mauro, 1995; Wei, 1997, 2000; Ades y Di Tella, 1997; Della Porta y Vannucci, 1997; Dreher y Herzfeld, 2005; Drury et al., 2006; Gupta, Davoodi, y Alonso-Terme, 1998; Kauffman, Kraay, 2002; Tanzi y Davoodi, 2001; Hodgson y Jiang, 2007). También in?uye negativamente en el desarrollo de instituciones incentivadoras de equilibrios e?cientes y equitativos (Della Porta, 2000; Jain, 2001; Heidenheimer y Johnston, 2002), reduciendo la calidad del gobierno (Morlino, 2004; Rothstein, 2011).

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Además, afecta negativamente al funcionamiento de la democracia y el Estado de Derecho pues daña la igualdad política y el bien común (Warren, 2004, Villoria, 2007b; Inglehart y Wenzel, 2005, 192; Von Arnim, 2003), además de destruir la con?anza en las instituciones públicas (Seligson, 2006; Clausen et al., 2009).

En general, las variables que pueden afectar a la corrupción son tan numerosas que es necesario proceder a su organización por niveles o áreas de relación para sistematizarlas. Sobre el tema existen algunos estudios de revisión que logran sistematizaciones relevantes (Lambs-dorff, 1999; Treisman, 1999; Jain, 2001; de Graaf, 2007, Pellegrini y Gerlagh, 2007). Los enfoques de estudio que se derivan de estas opciones también son muy diversos aunque priman aquellos que asumen el institucionalismo como referente, bien sea el institucionalismo histó-rico (por ejemplo, Vanucci, 2003), sociológico (Vardi y Weitz, 2004) o, sobre todo, de la elección racional (ver, entre otros, Klitgaard, 1988; Rose-Ackerman, 1999; Boehm y Lambsdorff, 2009). Aun cuando últimamente tiene un gran interés el uso de la teoría de la acción colectiva para comprender el fenómeno (Rothstein, 2011). La metodología de investigación cuantitativa prima últimamente, aun cuando estos estudios empíricos se encuentran, muy a menudo, con problemas de endogeneidad entre la corrupción y algunas de las variables que se usan para explicarla, con problemas de colinealidad entre variables y con la existencia de factores omitidos que seguramente afectan tanto a la corrupción como a las variables elegidas para explicarla (Alonso y Garcimartín, 2011).

El texto que presentamos trata de utilizar todo el aparato teórico y conceptual existente hasta el momento para explicar el fenómeno en España. En base a lo hasta ahora estudiado podemos establecer algunas hipótesis que trataremos de demostrar en el texto, en concreto las siguientes: 1. España no tiene un problema de corrupción sistémica.
2. En España la corrupción de los funcionarios es baja. 3. Pero, sin embargo, existe un problema serio de corrupción política. 4. Probable-mente ahora hay menos corrupción de la que había cuando estábamos creciendo. 5. La corrupción se da sobre todo en el nivel local de Gobierno. 6. La percepción de corrupción ciudadana de la corrupción es altísima y ello genera, a su vez, problemas. 7. Las causas fundamentales de corrupción han tenido o tienen que ver con defectos institucionales muy graves y áreas de riesgo muy poco protegidas.

Pasemos a analizarlos, no sin antes hacer una breve referencia al concepto de corrupción.

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2. La corrupción: un concepto polisémico

Si hubiera un ranking de conceptos polisémicos, el de corrupción estaría en los niveles más altos. Sobre el concepto en sí mismo existen textos, algunos con cientos de páginas, sólo dedicados a analizarlo (entre otros, Heidenheimer, Johnston y LeVine, 1989; Williams, 2000; Heidenheimer y Johnston, 2002; Warren, 2006). Una diferencia esencial, a efectos de este texto, es la de corrupción perseguible penalmente y aquella que, como la captura de políticas2(ver, entre otros, Shafer, 1994, Benink y Schmidt, 2004), puede realizarse cumpliendo la ley. Otras distinciones relevantes son las de corrupción en el sector público y en el sector privado (Transparency International, 2009; Bacigalupo, 2001, 2007), y las de corrupción política o “grand corruption” y corrupción administrativa o “petty corruption” (Heywood, 1997; Transparency International, 2004; Villoria 2006).

En este artículo vamos a utilizar esencialmente el concepto de corrupción entendido como abuso de poder en el sector público para bene?cio privado, sea directo o indirecto, con incumplimiento de normas jurídicas; es por ello que no vamos a hacer aquí referencia a la corrupción en el sector privado o la corrupción pública que no implica incumplimiento claro de normas jurídicas, como ocurre con la captura de políticas. Somos conscientes de que, con esta decisión, dejamos fuera de análisis aspectos relevantes de la corrupción, pero la complejidad del fenómeno hace inevitable la acotación. Seguimos con ello una línea ya consolidada, pues los estudios sobre escándalos políticos y corrupción en España en los últimos 15 años se han centrado esencialmente en la corrupción pública sancionable jurídicamente (Nieto, 1997; Díez Ripollés, et al., 2004; Iglesias, 2008; Jiménez, 2007, 2008, 2009a, 2009b; Lapuente, 2009; Villoria, 2006, 2007a, 2007b y 2010; Urquiza, 2006; entre otros).

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Es importante, no obstante, dejar claro que uno de los asuntos pendientes en la investigación sobre la corrupción en la democracia española es el del papel de los grupos de interés en la generación de normas y decisiones propicias a sus intereses, a cambio de la generosa ?nanciación a los partidos en los ámbitos nacional, regional y local.

Como quiera que no existe un estudio detallado del fenómeno, simple-mente lo dejaremos enunciado. Otro tema de relieve, que no podremos tratar en detalle, es el de los posibles sobornos de las empresas españolas a funcionarios de países extranjeros en vías de desarrollo, un aspecto de la corrupción en el que lo esencial es que, en este caso, actores privados españoles incentivan la corrupción fuera de nuestro país. Los estudios que venimos realizando sobre este tema nos indican que el Convenio de la OCDE contra el soborno a funcionarios extranjeros en transacciones internacionales, ?rmado y rati?cado por España, no ha tenido una implantación muy e?caz, por múltiples razones; algunas vinculadas a di?cultades legales –hoy ya casi superadas– y otras, menos edi?cantes, que podrían tener relación con la promoción de las exportaciones españolas y la reducción de las rémoras legales para ello. El 17 de diciembre de 1997 un total de 34 países ?rmaron en París el Convenio de Lucha contra la Corrupción de Agentes Públicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales de la OCDE. El 15 de febrero de 1999, el Convenio entró en vigor. La transposición del Convenio en España se ha traducido en una reforma del Código Penal en 2000 y otra posterior en 2010. Mientras tanto, los siete informes del “Annual Progress Report on Enforcement of the OECD Convention” realizados por Transparency International indican que la aplicación efectiva del Convenio por parte española es bastante tibia. De hecho, no ha habido ninguna condena, hasta ahora, por el delito especí?co recogido en el Código (antes en el 445bis del Código Penal, ahora en el 424.1). Esto no es coherente con datos del índice de “pagadores de soborno” –the Transparency International Bribe Payers Index (BPI)– el cual indicaba que, en Latinoamérica, en 2002, de entre los siete países más exportadores a la región –Alemania, Estados Unidos, Francia, Brasil, Italia, España y China– las empresas españolas sólo serían superadas por las chinas en su tendencia a sobornar. Esta situación ha mejorado en el índice de 2011, pero de los países exportadores europeos sólo Italia ocupa un lugar peor.

En todo caso, hay que reconocer ciertos avances recientes en la regulación de estos temas vinculados a la corrupción en el sector privado o desde el sector privado, pues se ha introducido en el Código Penal, en junio de 2010, el delito de corrupción en el sector privado, la respon-

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sabilidad criminal de las empresas, una mejor de?nición del soborno a funcionarios extranjeros, nuevas penas para estos casos y una ampliación de los periodos de prescripción.

3. España no tiene un problema de corrupción sistémica

Medir la corrupción es difícil. Estamos ante un delito y, por ello, ante actuaciones que se ocultan para evitar el castigo. Saber cuánta corrupción “real” hay en un determinado país es casi imposible, pero existen aproximaciones que nos permiten situar a los países dentro de categorías generales como las de corrupción sistémica, alta corrupción, corrupción moderada o...

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