¿Es constitucional la carga de recurrir en alzada para poner fin a la vía administrativa?

AutorFernando López Ramón
Páginas813-824

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I Introducción

Esta Comunicación se presenta a las ponencias relativas a la valoración del sistema español de recursos administrativos del XI Congreso de la Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo, que versa sobre el tema «Las vías administrativas de recurso a debate». Su objeto es discutir la constitucionalidad del carácter preceptivo de la interposición del recurso de alzada para poner fin a la vía administrativa y acceder a la tutela del orden jurisdiccional contencioso-administrativo que mantiene la nueva Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas.

En efecto, la Exposición de Motivos de esta señala que «de acuerdo con la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, la Ley no contempla ya las reclamaciones previas en vía civil y laboral, debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas». En contraste con lo anterior, se mantiene el carácter preceptivo de la interposición del recurso de alzada contra los actos que no ponen fin a la vía administrativa para acceder a la tutela del orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sin una explicación que justifique una decisión

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incongruente con la tendencia de los Ordenamientos jurídicos de nuestro entorno2y que ya ha merecido unánimes censuras doctrinales3.

Para abordar esta cuestión, se va a exponer en primer lugar la regulación del recurso de alzada en la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, que pocas novedades presenta, fuera de la eliminación del plazo para interponerlo en los supuestos el silencio administrativo. En segundo lugar, se encuadrará dogmáticamente el carácter preceptivo de la interposición del recurso de alzada para poner fin a la vía administrativa como una manifestación de lo que los profesores E. García de Enterría y T.-R. Fernández han denominado «autotutela reduplicativa» o «en segunda potencia». Para acabar, se estudiará la relación entre ejecutividad de los actos administrativos, recurso de alzada y tutela judicial efectiva a la vista de la doctrina del Tribunal Constitucional, con el fin de determinar si en algunos supuestos el mantenimiento del carácter preceptivo de la interposición del recurso de alzada para poner fin a la vía administrativa puede vulnerar el derecho a la tutela judicial efectiva y, por consiguiente, resultar inconstitucional.

II Desarrollo
1. La regulación del recurso de alzada en la ley del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

La regulación del recurso de alzada que lleva a cabo la sección 2.ª (artículos 121 y 122) del capítulo II del título V de la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas presenta escasas diferencias con la contenida en los artículos 114 y 115 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, tal como resultó de la modificación de esta última por la Ley 4/1999, de 13 de enero.

En cuanto al objeto del recurso, sigue siendo, por remisión al artículo 112, apartado primero, de la nueva ley, «las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjui-

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cio irreparable a derechos e intereses legítimos», siempre que no pongan fin a la vía administrativa. La relación de actos que ponen fin a la vía administrativa aparece en el artículo 114, que tiene dos diferencias con el artículo 109 de la Ley 30/1992. La primera es que ahora hay dos listas en vez de una: en el apartado primero se recoge la de carácter general, y en el apartado segundo otra complementaria para la Administración del Estado, que concreta para el ámbito de esta el supuesto relativo a las «resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico» y añade otros casos de actos que ponen fin a la vía administrativa en aplicación de la cláusula general concerniente a «las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca». La segunda diferencia consiste en que en la lista general se añaden dos supuestos que no están contemplados en el artículo 109 de la Ley 30/1992: la resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que sea el tipo de relación, pública o privada, de que derive (artículo 142, apartado sexto, de la Ley 30/1992), y la resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere el artículo 90, apartado cuarto, de la propia Ley 39/2015.

El resto del artículo 121 de la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas no merece mayor comentario, puesto que reproduce literalmente el texto de la última redacción del artículo 114 de la Ley 30/1992.

Sí presenta un cambio de cierta relevancia el apartado primero del artículo 122 de la nueva ley si se confronta con el apartado primero del artículo 115 de la Ley 30/1992. Se mantiene el plazo de un mes para la presentación del recur-so contra actos expresos, así como la advertencia de que «transcurrido dicho plazo sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos», que es de donde deriva el problema de constitucionalidad que se pretende analizar en esta Comunicación. Sin embargo, cuando no hay acto expreso se elimina el plazo de tres meses que prevé el artículo 115 de la Ley 30/1992 y se permite al solicitante y a otros posibles interesados interponer el recurso «en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo». Por consiguiente, en este supuesto desaparece igualmente la advertencia de la firmeza de la resolución si no se interpone el recurso en plazo.

Hay que aplaudir sin reservas que en los casos de silencio administrativo negativo no se someta a plazo alguno la presentación del recurso de alzada, en la línea de la jurisprudencia que, en relación con el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo, equipara estos supuestos a los de notificación defectuosa del acto administrativo4. Pero, por la misma razón (no hay una

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notificación que le indique al interesado si el acto pone fin o no a la vía administrativa ni los recursos procedentes), se debería haber eliminado también la exigencia de poner fin a la vía administrativa en el silencio negativo y convertir expresamente en potestativa la interposición del recurso de alzada al menos en estos casos.

Además, la redacción del segundo párrafo del artículo 122, apartado prime-ro, de la Ley 39/2015 no corrige la ambigüedad y falta de rigor del párrafo segundo del artículo 115, apartado primero, de la Ley 30/1992, al referirse al silencio administrativo, producto del profundo cambio de la naturaleza y régimen jurídico de este operado por la Ley 4/1999, al que no siempre se adaptó correctamente el resto del Ordenamiento jurídico. Así, se sigue hablando de que «el acto no fuera expreso», cuando, como es bien sabido, desde la citada Ley 4/1999 únicamente hay acto no expreso, es decir, acto presunto, en los casos de silencio positivo, no en los casos de silencio negativo, en los que no se produce acto de ningún tipo (artículo 24, apartado segundo, de la Ley 39/2015). Por tanto, leyendo el precepto de manera literal, solo se estarían contemplando los supuestos de silencio positivo, en los que no tiene mucho sentido prever que el solicitante pueda tener interés en recurrir, aunque sí terceros. Ahora bien, si en los casos de silencio positivo se dejase indefinidamente abierta la posibilidad de presentar el recurso de alzada por terceros, se generaría para el beneficiario de aquel una situación de grave inseguridad jurídica.

En conclusión, convendría modificar la redacción del párrafo segundo del artículo 122, apartado primero, de la Ley del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas para restringir la eliminación del plazo para interponer el recurso de alzada en...

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