Régimen de gestión de envases usados y residuos de envases previsto por la directiva 94/62/CE. El sistema adoptado en España

AutorRubén Serrano Lozano
Cargo del AutorDoctor en Derecho. Profesor Asociado de Derecho Administrativo de la Universidad de Castilla-La Mancha
Páginas89-109

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I El régimen de gestión previsto por la directiva 94/62/ CE relativa a los envases y residuos de envases

La Directiva 94/62/CE no impone ni establece un modelo de sistema de gestión de los residuos de envases del que se pueda predicar que tenga contornos bien definidos111. Aun así, puede entreverse la influencia que han tenido el modelo danés, el alemán y el francés de gestión de los residuos de envases. Page 90

La Directiva obliga a los Estados miembros a la adopción de medidas necesarias para establecer sistemas de devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases procedentes del consumidor, o de cualquier otro usuario final, del flujo de residuos (considerando 8 y art. 7. 1 de la Directiva 94/62/CE). Sin embargo, para cumplir con esta obligación, tiene perfecta cabida tanto un sistema de depósito, de consigna, por el cual se recojan los residuos de envases, de forma que facilite la adopción de sistemas de reutilización o de valorización, como el que los Estados miembros establezcan sistemas que tengan objeto la devolución o recogida de residuos de envases para su reutilización, valorización o eliminación mediante acuerdos voluntarios entre los agentes implicados de forma que se materialice el principio de responsabilidad compartida en la gestión de los residuos112.

Así lo corrobora el hecho de que entre las definiciones se recoja la de "acuerdo voluntario" (artículo 3, apartado 12), entendiéndose por tal "el acuerdo formal celebrado entre las autoridades públicas competentes del Estado miembro y los sectores económicos correspondientes, que debe estar abierto a todas las partes que deseen cumplir las condiciones del acuerdo con vistas a alcanzar los objetivos de la presente Directiva". La Directiva define incluso lo que hemos de entender por "agentes económicos" (art.3, apartado 11)113, y en el artículo 7 dispone que los sistemas de devolución, recogida, reutilización y valorización "estarán abiertos a la participación de los agentes económicos de los sectores afectados y a la participación de las autoridades públicas competentes", diseñándose así las líneas directrices de otro modelo de sistema de gestión.

En resumen, podemos decir, que la obligación para los Estados miembros consiste en el establecimiento de un sistema, o los dos, de los esbozados por la Directiva. Pueden comtemplarse, pues, dos modelos alternativos, intercambiables o complementarios de gestión, que, con matices diferenciales, se han desarrollado en Dinamarca (sistema de depósito o consigna y retorno), Alemania y Francia, (que, además del sistema de depósito, establecieron el sistema dual y sistema integrado, respectivamente).

En nuestro país, como veremos a continuación, en línea con los dos últimos Estados, junto con el sistema de depósito, devolución y retorno, adoptado como sistema obligatorio, se adoptó, como sistema de exención de las obligaciones que conlleva el sistema de depósito, un modelo al que se ha llamado: "Sistema Integrado de Gestión de Residuos de Envases y Envases Usados" de configuración semejante al modelo francés. Page 91

Los sistemas de exoneración o exención alemán, francés y español son de base convencional, pues contemplan los denominados "acuerdos voluntarios" como una forma de acuerdo o convenio ambiental presentado como alternativa a los instrumentos jurídicos tradicionales para alcanzar objetivos ambientales114.

Sin duda, para que cualquiera de los modelos de sistemas de gestión de residuos de envases que los Estados miembros elijan funcione con eficacia, es imprescindible la colaboración de los consumidores, que asumen un papel clave en la gestión de los envases y residuos de envases115. Inicialmente se estableció un plazo de dos años a partir del 30 de junio de 1996, para que recibiesen la información necesaria (artículo 13 de la Directiva 94/62/CE). Sobre este aspecto se ha vuelto a incidir en la Directiva 2004/12/CE, que ha añadido el deber de los Estados de promover campañas de información y sensibilización de los consumidores (art. 1 apartado 5) por el que añade un nuevo párrafo al artículo 13 de la Directiva 94/62/CE).

II Sistemas de gestión de envases usados y residuos de envases adoptados en España
1. Planteamiento

Dos son los sistemas de gestión de envases usados y residuos de envases previstos en nuestro Derecho:

  1. El sistema de depósito, devolución y retorno de envases usados y residuos de envases (SDDR, en adelante).

  2. El sistema integrado de gestión de residuos de envases y envases usados (SIG, en adelante).

Su funcionamiento se articula obligando, con carácter general, a todos los agentes económicos que participen en la cadena de comercialización de un producto envasado a la adopción del SDDR, y ofreciendo la posibilidad de eximirse Page 92 de dicha obligación y consecuente régimen jurídico si dichos agentes económicos participan en un SIG116.

Antes de abordar su tratamiento, es preciso aclarar quienes integran la tipología de agentes económicos implicados, para conocer las obligaciones de cada uno de ellos.

2. Agentes económicos implicados

El artículo 2, números 10, 11, 12, 13 y 14 de la LRE se dedican a la definición de los mismos en consonancia con la definición aportada en la Directiva 94/62/ CE117, pero, entrando en mayor detalle.

De forma genérica se establece que se entenderá por agentes económicos a los fabricantes e importadores, o adquirentes en otros Estados miembros de la Unión Europea, de materias primas para la fabricación de envases, así como los valorizadores y recicladores, los fabricantes de envases, los envasadores, y los comerciantes o distribuidores, los recuperadores de residuos de envases y envases usados, los consumidores y usuarios y las Administraciones públicas indicadas en el art. 2 de la Ley 30/1992118.

De forma detallada, distingue:

  1. Fabricantes de envases: se entiende por tales los agentes económicos dedicados tanto a la fabricación de envases como a la importación o adquisición en otros Estados miembros de la Unión Europea, de envases vacíos ya fabricados119.

  2. Envasadores: lo son los agentes económicos dedicados tanto al envasado de productos como a la importación o adquisición en otros Estados miembros Page 93 de la Unión Europea de productos envasados, para su puesta en el mercado120.

  3. Comerciantes o distribuidores: Según su actividad de distribución se desarrolle con envases vacíos o se haga con productos envasados la LRE distingue entre:

    - Comerciantes o distribuidores de envases: que serán quienes realicen transacciones, de forma mayorista o minorista con envases vacíos.

    - Comerciantes o distribuidores de productos envasados: los que comercialicen mercancías envasadas, en cualquiera de las fases de comercialización de los productos121.

  4. Recuperadores de residuos de envases y envases usados: que son los agentes económicos dedicados a la recogida, clasificación, almacenamiento, acondicionamiento y comercialización de residuos de envases para su reutilización, reciclado y otras formas de valorización122.

    Este cuadro de agentes económicos implicados en la gestión de los envases usados y residuos de envases se ha de tener presente en todo momento, pues los dos sistemas de gestión diseñados por nuestro derecho español - (SDDR y SIG)- van a implicar diferentes obligaciones para cada uno de ellos.

3. Sistema de depósito, devolución y retorno de residuos de envases y envases usados (SDDR)

Hemos de partir de la consideración que no es la misma realidad un residuo de envase que un envase usado. Si, como vimos, el residuo de envase definido en el art. 2.2 LRE es todo envase del cual se desprenda su poseedor o tenga la intención o la obligación de desprenderse en virtud de las disposiciones en vigor123, un envase usado, según el art. 2.5 del RRE, lo será el envase reutilizable que, una vez consumido el producto en él contenido, sea susceptible de ser integrado por su poseedor en el mismo proceso económico para el que fue concebido y diseñado, sin perjuicio que, como advierte el art. 2.5 in fine LRE, estos envases se consideren residuos cuando ya no se reutilicen. Page 94

A) Obligaciones materiales

Los sujetos obligados por este sistema son los envasadores y los comerciantes de productos envasados, y si éstos no fuera posible identificarlos, lo sería el responsable o responsables de la primera puesta en el mercado de los productos envasados, y por último, puede alcanzar a los fabricantes de envases.

Las obligaciones a que están sujetos los envasadores y comerciantes de productos envasados son:

  1. Cobrar a sus clientes, hasta el consumidor final, "y en concepto de depósito124", una cantidad individualizada por cada envase que sea objeto de transacción.

  2. Aceptar la devolución o retorno de los residuos de envases y envases usados cuyo tipo, formato o marca comercialicen, devolviendo la misma cantidad que haya correspondido cobrar. Ahora bien, tratándose de los envasadores, sólo estarán obligados a aceptar la devolución y retorno de los envases de aquellos productos puestos por ellos en el mercado. No obstante, si se trata de comerciantes o distribuidores de productos envasados para que su obligación se restrinja a aceptar...

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