La estrategia de emprendimiento y empleo joven y la ley 11/2013 en el contexto europeo: garantía laboral y garantía formativa
| Autor | José M. Morales Ortega |
| Cargo del Autor | Prof. Titular de Universidad de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Málaga |
| Páginas | 65-97 |
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Son muchos, pero no muy variados, los documentos de las diferentes instituciones europeas en relación con el tema de los jóvenes. Y esa relevancia cuantitativa no sorprende, ya que simplemente los datos del desempleo de este colectivo son tan alarmantes y preocupantes que, sin duda, obligan a que se adopten medidas. Ahora bien, la Unión Europea, debido a su margen de maniobrabilidad, de un lado, y a su voluntad e intereses, de otro, no se mueve más que en el campo de la propuesta y de las recomendaciones, por lo que son los estados miembros los verdaderos protagonistas en la lucha contra el desempleo juvenil; aunque no sólo en ello, ya que su ámbito de actuación debe extenderse a otras parcelas, con las que este desempleo está íntimamente relacionado y sobre las que ya ha llamado la atención la Unión Europea, como la inclusión social, la salud, la cultura, etc.
Estas páginas se van a centrar en el análisis de la situación de los jóvenes en el mercado de trabajo –pero sin que se pierda nunca la perspectiva de que el problema de este colectivo trasciende el meramente laboral–; y más exactamente, las medidas laborales adoptadas, si es que han existido, a nivel europeo, y su, si se permite la licencia, trasposición a nivel nacional. Esta trasposición, en España, ha tomado carta de naturaleza en dos documentos. Por un lado, en la Estrategia de Emprendimiento y Empleo Joven (2013–2016) nacida, según se contiene en su texto, del “diálogo y participación” con los interlocutores sociales,
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entre los quedan incluidos, además de sindicatos y organizaciones empresariales, representantes de los autónomos y de la economía social. Esta génesis es consecuencia obligada de la voluntad comunitaria, que recomienda encarecidamente a los estados miembros que en sus planes y estrategias de lucha contra el desempleo juvenil se tome muy en consideración –es más, que se cuente activamente– a los agentes e interlocutores sociales. Curiosamente, y por el contrario, España no ha convocado, en el diseño de la Estrategia, a otros colectivos de gran relevancia en la materia como es el caso de las asociaciones de jóvenes. Por consiguiente, el Estado español ha dado sólo un cumplimiento parcial, en este punto, a las propuestas comunitarias.
La Estrategia, aprobada el 12 de marzo de 2013, consta de 100 medidas, 85, con una aplicación y puesta en funcionamiento a medio y largo plazo, y 15, con un efecto inmediato. Mientras que las primeras, en una primera valoración de conjunto, no son otra cosa, en su casi totalidad, que medidas obvias carentes de contenido, y que debido a su falta actual de desarrollo se mueven en el ámbito de lo futurible; las segundas, se han convertido en el convenido, primero, del Real Decreto Ley 4/2013 de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo (en adelante, RDL 4/2013) y, después, en la Ley 11/2013 del mismo nombre1.
En esencia, ni el RDL ni, con posterioridad, la Ley difieren, en absoluto, de las propuestas de la Estrategia. Cuestión bien distinta es comprobar si esas medidas responden a las orientaciones y recomendaciones comunitarias y, más exactamente, a la Garantía juvenil. Si se acude a la Estrategia, como a la Ley, la respuesta tiene que ser afirmativa. De hecho, en la primera, la propia Ministra suscribe que “es coherente con las recomendaciones e iniciativas que, sobre esta materia, ha realizado la Unión Europea, en particular con los objetivos y planteamientos de la llamada “Garantía Juvenil” recientemente propuesta por la Comisión Europea”; aunque, a renglón seguido, se reconoce que se “desarrolla buena parte de las recomendaciones específicas o líneas de actuación que propone el documento” comunitario. O sea, que no hay una trasposición completa de esta medida europea o, si se prefiere, existe una confesión pública de que esa Garantía Juvenil no se ha recepcionado en toda su extensión.
Ahora bien, y va a ser el objeto de este trabajo, hay que comprobar si la parte que se ha desarrollado responde, por entero, a los objetivos y documentos comunitarios o si, por el contrario, no ha sido más que una libre reinterpretación de dichas pretensiones. Esta adecuación es
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la que permitirá determinar si, en efecto, como se ha publicitado desde el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, se han cumplido o no los deberes por parte del Estado español. A lo que hay que añadir que no basta con el mero cumplimiento formal de la voluntad de la Unión Europea, puesto que la efectividad de cualquier política de empleo está totalmente condicionada por la realidad del mercado de trabajo sobre el que pretende actuar; y en esto, sí que se puede adelantar que la Ley 11/2013, como ya hacía el RDL 4/2013, y algo menos la Estrategia, no han sabido ni afrontar el reto, ni aportar soluciones.
No es necesario detenerse en la dramática situación en relación con el empleo –aunque no sólo con él– de los jóvenes en Europa. Los datos son suficientemente ilustrativos a estos efectos. Aún siendo así, tampoco se debe caer en el error de pensar que se está ante un problema nuevo y desconocido. Es más correcto afirmar que se trata de un viejo problema, que se ha visto agravado como consecuencia de la crisis económica. Prueba de ello es que muchos documentos comunitarios mantienen el mismo discurso desde principios de este siglo; y lo que es más preocupante, muchos de ellos se limitan a mantener las mismas medidas y propuestas; hasta tal punto es así, que muchas de las reflexiones vertidas en esos momentos son perfectamente trasladables a la actualidad. Y eso no quiere decir que las mismas proviniesen de seres visionarios, sino que la realidad de la juventud no es tan distinta y, por no serlo, que no se han adoptado las medidas adecuadas a nivel europeo –ni, por supuesto, a nivel nacional–. Medidas caracterizadas, normalmente, por un enorme continuismo y falta de imaginación de sus artífices pese a la cantidad ingente de órganos, reuniones formales e informales, encuentros, etcétera, que se incorporan a la agenda comunitaria.
Sin perjuicio de un análisis detenido de los datos de empleo y de desempleo de los jóvenes en el capítulo precedente de esta obra, hay que indicar, en este momento, que la tasa de desempleo de los jóvenes en Europa se situó, en el tercer trimestre de 2012, en el 22.7% –más de 5 millones de desempleados–, por tanto, muy por encima del 9.2% de la tasa general de desempleo; al tiempo que su paro de larga duración es, del mismo modo, muy elevado2. Aunque este es el dato central, hay
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que continuar con la radiografía de la situación de los jóvenes, puesto que los restantes y desesperanzadores parámetros, conjuntamente con el anterior, deben servir de base al diagnóstico y, por consiguiente, al diseño de las medidas de empleo.
Así, las posibilidades de los jóvenes de encontrar empleo son muy bajas –sólo el 29.7%, de los que tienen entre 15 y 24 años, desempleados en 2010, encontraron empleo en 2011–; hay un alto índice de abandono escolar, lo que, a efectos de empleo, se traduce en que el 54.2% de los jóvenes no están trabajando cuando, sin embargo, el 70% lo quiere hacer; son muchos los jóvenes, quizás por el llamado efecto desánimo, que no llevan a cabo una búsqueda activa de empleo –por ejemplo, el
12.4% de los jóvenes desempleados, aún queriendo trabajar, no buscaron empleo en el segundo trimestre de 2012–; el 12.9% –lo que supone aproximadamente 7.5 millones– de los jóvenes entran en la “nueva” categoría de ninis, es decir, sin empleo y sin educación o formación. Pero la situación, siguiendo con los datos de la Unión Europea, no mejora para los jóvenes empleados. En 2012, el 42% de los mismos había firmado un contrato temporal –cuatro veces más que los adultos– y el 32% a tiempo parcial –el doble de los adultos–.
Todos estos datos3ponen de relieve la situación intolerable, en todos los sentidos, en la que se encuentran los jóvenes, que son, como repite hasta la saciedad la Unión Europea, el futuro de nuestra economía y de nuestra sociedad, por lo que no hay que ser especialmente avispado para saber que los remedios y las soluciones tienen que ser inmediatas4. Es un problema que no admite el largo plazo; y quizás los poderes públicos han confiado demasiado en él. Por ejemplo, en el programa de actuación comunitaria iniciado en 2010, al hilo de las actuales directrices para el empleo, se ha diseñado ciclos trienales de actuación; encontrándonos, hoy en día, en el inicio del segundo (2013–2015). Pues bien, los avances que se han tenido –si nos remitidos a las señaladas tasas de desempleo junto con las de abandono prematuro de la
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escuela o las de formación universitaria– son tan escasos que, como mínimo, deberían obligar a las instancias comunitarias a un profundo replanteamiento de la estrategia joven y, por ende, la de los diferentes estados miembros. De hecho parece que la Unión ya es consciente de esta necesidad cuando reconoce que “se necesita urgentemente una respuesta más rotunda…[ya que] está en juego el futuro económico y social de Europa”5.
En definitiva y en conclusión, puede admitirse que las premisas de partida de la Unión Europea son las correctas por ser las lógicas...
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