El estatuto jurídico de los empleados públicos en las Administraciones autonómicas
| Autor | Manuel Férez Fernández |
| Cargo del Autor | Doctor en Derecho Profesor Titular de Derecho Administrativo (Facultad de Derecho de ESADE-Universidad Ramón Llull) |
| Páginas | 58-113 |
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Las presentes reflexiones en torno al estatuto jurídico del empleo público en las Comunidades Autónomas parten de una triple constatación: el determinante peso del empleo público autonómico, el mimetismo con el modelo de función pública de la Administración del Estado y la ampliación del marco competencial autonómico en materia de empleo público.
Resulta evidente la importancia que ha adquirido el empleo público autonómico en el último cuarto de siglo. A mediados del año 2008 el personal al servicio de las Administraciones de las Comunidades Autónomas representaba el 50,8% (1.316.683) del total del empleo público (2.594.664), frente al 23,9% de la Administraciones Locales (619.947) y el 21,4% de la Administración del Estado (557.363, de los cuales sólo el 8,7% pertenecen a la Administración General del Estado)67. Conviene recordar que cuando en el año 1983 ya estaban en funcionamiento todas las CCAA la Administración del Estado cobijaba el 80% del empleo público. Esta visión cuantitativa debe ser complementada con una visión cualitativa: la prestación de los principales servicios que recibe el ciudadano lo realiza personal de las Comunidades Autónomas: educación (524.200, el 20,2%), sanidad ((482.765, el 18,6%), Administración de Justicia (36.557, el 1,4%), Fuerzas de Seguridad (22.922, el 0,9%), resto de servicios (250.239, el 9,7%).
Así lo explica Ortega Álvarez, uno de los de los autores del Informe de la Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico de Empleado Público (en adelante Informe CEBEP):
"... si se eliminan los efectivos relativos a sectores muy especializados de la Administración, como los servicios de seguridad Page 59 ciudadana y de defensa, el diplomático, el de recaudación tributaria y de gestión de la seguridad social, la gran mayoría de los efectivos de gestión de servicios directos a la ciudadanía se realizan hoy día en sede autonómica y local. Dicho de otro modo, el modelo de empleo público ligado a las funciones tradicionales de la Administración pública, ha dejado de ser el modelo estatal para pasar a ser el modelo autonómico "68.
Por otro lado, encontramos realidades claramente diferenciadas en el conjunto de las Comunidades Autónomas, aún en los casos en que tienen un número similar de empleados públicos:
- Comunidades con más de cien mil empleados: Andalucía (256.115), Madrid (162.107), Cataluña (157.743), Comunidad Valenciana (128.764).
- Comunidades entre cincuenta mil y cien mil empleados: Galicia (88.037), Castilla y León (87.181), Castilla-La Mancha (69.698), País Vasco (61.292), Canarias (54.490).
- Comunidades con menos de cincuenta mil empleados: Región de Murcia (49.070), Extremadura (46.635), Aragón (41.656), Principado de Asturias (34.285), Illes Balears (25.169), Comunidad Foral de Navarra (21.924), Cantabria (19.976), La Rioja (9.813)69.
Salvo en el caso de la Comunidad Valenciana, la regla general es que las Comunidades Autónomas han reproducido el modelo de función pública de carrera de la Administración General del Estado70. Ahora que Page 60 tenemos una cierta perspectiva histórica, podemos apuntar dos explicaciones relevantes para ese mimetismo:
- Una primera explicación que podemos calificar de pragmática. El núcleo del personal de las actuales Comunidades Autónomas es fruto del proceso de transferencias de los funcionarios de la Administración del Estado, iniciado ya en la etapa preautonómica, por el cual estas personas se incorporan a las nuevas Administraciones con su "mochila" de derechos y régimen jurídico funcionarial específico.
- Una segunda explicación relativa a un marco jurídico demasiado uniformista. Ante la inexperiencia de un proceso de descentralización del Estado de esta envergadura se aprueban normas que parten de la realidad existente (la controvertida, y parcialmente declarada inconstitucional Ley de Armonización del Proceso Autonómico -conocida como la LOAPA-, aprobada en el año 1983 tras el intento de golpe de Estado del 23 de febrero de 1981, está pensada para que en las Comunidades Autónomas se reproduzca el modelo estatal de función pública de carrera) y que ofrecen una solución "provisional" y uniformista (la Ley 30/1984, de 30 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-, también declarada parcialmente inconstitucional, entre otros aspectos, en su apuesta por la generalización del régimen laboral frente a nuestra tradicional opción por el régimen funcionarial) que han prolongado su vigencia casi un cuarto de siglo hasta la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP).
Este mimetismo conlleva que la práctica totalidad de los problemas en materia de empleo público son comunes al Estado y a las Comunidades Autónomas. De ahí la importancia de que el nuevo EBEP abra las puertas a que las futuras Leyes de la Función Pública, tanto la relativa a la Administración General del Estado como las correspondientes a cada Comunidad Autónoma (art. 6), pueden buscar soluciones alternativas a Page 61 esos problemas en función de la realidad de cada una de ellas. El legislador básico es consciente de que las Comunidades Autónomas tienen que tener la posibilidad de "configurar su propia política de personal" para resolver sus propios problemas en materia de empleo público, sin que sea obligatorio tomar como referencia única el modelo de la Administración General del Estado, que en estos momentos es el nivel territorial que cuenta con menos empleados; así se explica en la Exposición de Motivos:
"Ahora bien, en nuestro país específicamente, esta legislación debe tener en cuenta el amplio proceso de descentralización administrativa que ha tenido lugar durante las últimas décadas. En virtud de él, la Administración General del Estado es, de los tres niveles territoriales de gobierno, la que cuenta en la actualidad con menor número de empleados. La progresiva y drástica reducción de sus efectivos, unida a los cambios en las funciones que realiza, no puede dejar de afectar a la estructura y articulación de la función pública a su servicio. En paralelo, la emergencia de las Administraciones autonómicas, que hoy cuentan prácticamente con la mitad de los empleados públicos del país, ha hecho aflorar sus propios problemas y necesidades de gestión de personal. Algo semejante puede decirse de las entidades locales, que presentan por lo demás hondas diferencias entre ellas, en las que el número de empleados ha experimentado también un importante crecimiento.
Quiere eso decir que el régimen de la función pública no puede configurarse hoy sobre la base de un sistema homogéneo que tenga como modelo único de referencia a la Administración del Estado. Por el contrario, cada Administración debe poder configurar su propia política de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los instrumentos de coordinación consiguientes. Por tanto, la densidad de la legislación básica en materia de función pública debe reducirse hoy en día, en comparación con épocas pasadas, teniendo en cuenta en todo caso las determinaciones de los Estatutos de Autonomía y la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional". Page 62
Por tanto, el reto de las...
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