Els drets d'informació administrativa a itàlia

L'article 22 disposa el reconeixement del dret a «chiunque vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti», és a dir, només als titulars d'interessos legítims. A més a més, l'article 25.2 exigeix la motivació de la petició, per poder valorar la presència d'interès.

Aquesta restricció en la determinació dels subjectes actius contrasta amb l'atribució genèrica als ciutadans i sense necessitat de motivació de la petició operada en lleis sectorials anteriors com la ja esmentada núm. 349, de 1986, o la núm. 142, de 1990 d'autonomies locals, a la qual es dedicarà l'atenció quan s'abordi el dret d'accés als ens locals. Entra en contradicció, igualment, amb les tendències dominants en dret comparat (com per exemple l'espanyola). En aquest context normatiu, com s'explica el canvi operat a la Llei de procediment administratiu?

Per a la comprensió de la raó de ser de l'atribució del dret d'accés als interessats cal tenir present les fases del procediment d'elaboració de la Llei. No era d'aquesta manera com es preveia a la Proposta de la Comissió Nigro. Va ser el Consell d'Estat el que va proposar la modificació dels titulars del dret al seu informe previ, justificant-ho en la voluntat de no excloure als estrangers. Era suficient, doncs, la presència d'un interès, independentment del fet que el seu titular fos nacional italià o estranger.²⁴ Essent lloable el propòsit, la conseqüència ha estat l'exclusió d'aquells ciutadans (i òbviament també els estrangers) que no es troben en una posició jurídica d'avantatge. Ha primat, en darrera instància, la funció garantista de posicions jurídiques subjectives.²⁵Page 133sobre la democràtica de control dels ciutadans de l'acció administrativa, la qual és més coherent amb la finalitat de la Llei d'anar cap a una Administració transparent.²⁶

El DPR núm. 352, de 27 de juny de 1992, que concreta les modalitats d'exercici i els casos d'exclusió del dret d'accés, porta a terme una reducció en l'àmbit subjectiu dels titulars del dret en exigir explícitament (art. 2.1) que l'interès requerit sigui personal i concret, per a la tutela de les situacions jurídicament rellevants, i exclou, per tant, les categories d'interessos socials. El professor Arena s'ha pronunciat en contra de la legitimitat constitucional d'aquesta concreció de l'interès portada a terme en l'àmbit reglamentari.²⁷ Creiem que la referència legal als interessos no necessàriament s'ha d'entendre com a exigència d'un interès personal i concret. Per mitjà d'una interpretació sistemàtica de la Llei es pot defensar la inclusió dels interessos col·lectius i difosos (com ho fa la mateixa Llei a l'article 9 sobre la participació en el procediment administratiu), i ampliar-se així els subjectes legitimats i possibilicant l'accés a la informació, entre d'altres, a associacions representatives de determinats interessos socials.

Al·ludirem en abordar el dret d'accés a nivell regional i local als subjectes passius del dret -totes les administracions públiques-, quan farem referència a l'aplicació de la Llei 241 de 1990 a les diferents administracions públiques.

De la legislació estatal destaca una voluntat d'adequació als temps actuals quan en l'article 22.2 de la Llei núm. 241, de 1990 defineix els documents administratius com: «ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettomagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni o, comunque, utilizzati ai fini dell'attività amministrativa».

D'aquesta norma volem subratllar el seu caràcter obert i l'amplitud de la regulació. Hi ha, per part del legislador, la voluntat de precisar què s'ha d'entendre avui per document administratiu, però deixant oberta la possibilitat de noves formes de suport material dels actes en el futur. Aquesta norma té, per tant, en compte les innovacions tecnològiques i informàtiques que s'estan aplicant a tots els centres organitzatius, també a l'Administració.

A més es pot ressaltar l'amplitud del precepte, que fa possible l'accés no només als documents produïts per l'Administració sinó també a aquells que, tenint un origen extern a ella, són utilitzats en la seva activitat (documents privats, informes tècnics, instàncies de ciutadans). S'inclou també dintre dels documents els que tenen caràcter intern o no definitius, és a dir, els que sense produir efectes jurídics s'originen en les fases preparatòries del procediment i influeixen en el contingut de la resolució.

Page 134

La Llei que comentem concreta les diferents facultats que es desprenen del dret i que són necessàries per al seu exercici: a) El dret d'accés pròpiament dit als documents; b) El dret d'examen dels documents als quals s'ha accedit, dret que és gratuït; i c) dret a extreure còpia dels documents examinats, amb el pagament de despeses ocasionades per la reproducció i les exaccions previstes legalment.

Per a l'exercici del dret, no n'hi ha prou amb la sol·licitud adreçada a l'Administració que ha produït el document o que el té guardat, sinó que es demana la motivació de la sol·licitud (art. 25.2), en coherència amb l'exigència legal d'un interès per part del sol·licitant, per tal de poder valorar, l'Administració primer i el jutge administratiu en cas de denegació administrativa, la justificació que havia impulsat la sol·licitud. Amb aquest requisit, però, s'introdueix la facultat de l'Administració de rebutjar la petició i al·legar una motivació insuficient —d'un interès injustificat—, la qual cosa limita, encara més, l'exercici del dret.

Ha estat, però, el DPR núm. 352, de 1992, el que ha concretat les modalitats d'exercici. L'esmentat Reglament distingeix dues formes d'exercici a partir dels requisits que s'exigeixen en cada cas:²⁸ els anomenats accés formal i informal.

L'accés informal (art. 3) es caracteritza per la simplicitat i rapidesa del procediment. S'exerceix mitjançant una simple petició, que pot ser verbal, a la dependència administrativa on es troba el document. L'Administració contesta exhibint el document, extraient-ne còpia, indicant on està publicat, etc.

L'accés formal (art, 4), per contra, introdueix uns requisits procedimentals que, a la pràctica, demoren la satisfacció del dret. Pot ser utilitzat alternativament en el procediment informal pel sol·licitant o bé ser exigit per l'Administració. A diferència de l'informal, exigeix per al seu exercici uns requisits per part del sol·licitant: presentar una sol·licitud completa a la dependència administrativa pertinent, i el compliment d'uns terminis per part de l'Administració: resposta abans dels trenta dies de la petició. Si la sol·licitud presenta alguna irregularitat l'Administració disposa de deu dies per comunicar a l'interessat els problemes o mancances.

El Reglament és extremadament ambigu en referir-se als criteris que l'Administració ha de tenir en compte per valorar la sol·licitud, indicant uns supòsits en què s'haurà de fer ús de la modalitat formal. Així succeirà quan existeixen dubtes sobre la legitimació del sol·licitant, per accedir als documents concrets requerits o sobre la presència d'un interès.

La diferència més notable és, no obstant, no tant la forma de la sol·licitud, més o menys detallada, com la modalitat de la resposta, que en el cas de l'accés informal serà examinada immediatament i sense formalitats per donar-li contesta, sense haver d'esperar el transcurs d'un termini màxim de trenta dies.

Tant si es tracta de sollicitud formal com informal l'exercici del dret requereix que la resposta de l'Administració especifiqui la dependència a la qual s'han de dirigir per cercar la informació, i el període de temps de què disposen per portar-ho a terme (no inferior a quinze dies). Es pot satisfer el dret amb l'exhibició a un representant designat per la persona sol·licitant, la qual cosa comporta una garantia addicional d'eficàcia realPage 135del dret, especialment quan es refereix a documents que per la seva complicació tècnica (comptables, jurídics, etc.) requereixen l'estudi d'especialistes en la matèria.

La Llei núm. 241, de 1990, dedica l'article 24 a les excepcions del dret d'accés. I a l'article 25 es troben les modalitats de limitació del dret: díferiment, limitació pròpiament dita i exclusió. La resolució de l'Administració per la qual s'acorda una d'aquestes limitacions ha de ser motivada, justificació que pot ser objecte de control jurisdiccional d'acord amb el que es veurà al proper epígraf.

L'exclusió del dret d'accés és determinada per diverses causes com a) La concurrència d'un secret (sigui d'Estat, previst a l'art 12 de la Llei núm. 801, de 24 d'octubre de 1977 -transcrit a la nota a peu de pàgina núm. 19-, o altres secrets previstos legalment); b) Per tractar-se de disposicions normatives o actes generals, previstos a l'article 13;²⁹ c) Per la remissió a altres lleis específiques;³⁰ d) Per la confluència del dret amb documents portadors d'altres bens jurídics als quals el legislador de 1990 ha volgut donar protecció. És el cas de la defensa nacional i les relacions internacionals, la política monetària, l'ordre públic, la prevenció i repressió de la criminalitat, i la riserva-tezza de persones físiques i jurídiques. En aquest darrer cas s'ha d'exceptuar l'exclusió quan ho sol·licitin els interessats.³¹ La «riservatezza» s'ha de considerar més àmplia que la intimitat, puix que s'estén a persones jurídiques com empreses i grups, que són exclosos del concepte d'intimitat, reservat a les persones físiques. La inclusió a la llista de les causes de l'ordre públic i la prevenció i repressió de la criminalitat és una via que pot servir per excloure de l'accés molts documents, si no se'n concreta el significat.

El diferiment en l'exercici del dret, a més de les causes comunes a les restants modalitats de limitació que acabem d'enumerar, en presenta una d'específica: l'Administració pot diferir l'accés quan aquest dificulti o impedeixi l'acció administrativa. Es tracta d'una reminiscència de la idea tan estesa que la transparència és un obstacle per a l'eficiència administrativa (que no se cita), i manifestació, alhora, de la subsistència de causes d'exclusió del dret basades en una referència genèrica a la protecció de l'acció administrativa, i no per raó de la protecció de béns jurídics específics com en els casos d'exclusió. En tot cas, ressaltem que aquesta causa no pot al·legar-se per impedir l'accés a la informació, només per diferir-lo.

Potser l'element més característic de la Llei núm. 241, de 1990, és, no obstant, la regulació «en cascada» de les causes d'exclusió.³² La Llei conté els principis i els límits que han de respectar les normes reglamentàries, i enumera els béns jurídics que s'han de salvaguardar, deixant a decrets del Govern l'especificació dels casos d'exclusió delPage 136dret d'accés; i a altres reglaments de cadascuna de les administracions públiques la concreció de les categories de documents elaborats per aquestes o que estan a la seva disposició i que se substreuen del dret d'accés. Per a l'elaboració d'un i altres reglaments s'estableixen dos períodes de sis mesos.

Mentre no entrin en vigor aquests decrets les disposicions legislatives sobre el dret d'accés no produeixen efectes (art. 31). La inicial jurisprudència dels TAR no és uniforme en la interpretació d'aquest precepte, centrant-se la discusió en el caràcter peremptori o no dels terminis de sis mesos.³³ En qualsevol cas la introducció d'aquests terminis per l'entrada en vigor de la norma, així com la remissió a normes reglamentàries, en cascada, per al desenvolupament de criteris i la individualització de documents exclosos del dret d'accés suposa introduir un factor d'inseguretat en la vigència del mateix dret d'accés,³⁴ i també una atribució real -mitjançant l'exercici de la potestat reglamentària-, a les administracions de la fixació dels documents exclosos del dret d'accés.

El DPR 352, de 1992, a l'article 8, estableix alguns paràmetres que han de tenir presents les administracions en l'emanació dels respectius reglaments i que incideixen en el caràcter excepcional de l'exclusió del dret: a) Quan sigui suficient el diferiment impedir l'exclusió; b) La substracció del dret d'accés ha de ser deguda a la producció d'un perjudici concret respecte als interessos jurídics protegits per la llei (i que ja s'han enumerat); i c) Evitar que a través de matèries connexes s'ampliïn les causes d'exclusió.

L'enumeració dels documents que poden ser privats del dret d'accés es porta a terme alguna ampliació respecte als interessos protegits per la Llei, la qual cosa ha estat criticada per la doctrina.³⁵ Citem, com a exemple del que s'està indicant, la inclusió al costat de la riservatezza, del concepte més ampli de «vida privada», i delsPage 137interessos comercials, industrials, professionals i financers, per excloure el dret d'accés (art. 8.5. d). L'elaboració dels reglaments de cadascuna de les administracions és una tasca no acabada, i en bona part pendent quan s'escriuen aquestes línies (estiu, de 1993).³⁶ En tractar l'accés a l'Administració local afegirem algunes dades i orientacions normatives, seguides per aquestes en l'elaboració dels estatuts respectius.

Un cop s'han analitzat els aspectes substantius més importants del dret d'accés, cal que ens aturem en la consideració de les garanties que protegeixen el contingut i l'exercici del dret per part dels ciutadans enfront de les eventuals restriccions realitzades per l'Administració, subjecte passiu del dret estudiat.

La Llei núm. 241, de 1990, conté garanties específiques per a la tutela del dret d'accés tant de caire jurisdiccional com no jurisdiccional.

La concreció d'unes garanties específiques realitzada per la Llei núm. 241, de 1990, sembla una opció encertada del legislador, per les característiques pròpies del dret d'accés i amb la finalitat de donar una resposta ràpida a la vulneració per part de l'Administració del dret reclamat,37/FN> encara que sigui a costa d'incrementar el nombre de procediments particulars. La rapidesa en la resposta ha estat considerada necessària pel legislador italià.

S'habiliten a la Llei dos tipus de garanties. La primera, i més important, té connotacions jurisdiccionals; la segona, per contra, insisteix a procurar unes mesures organitzatives idònies a l'interior de l'Administració. Estudiem-les separadament.

En primer lloc la garantia jurisdiccional. Contra el refús de la sol·licitud d'informació, sigui exprés sigui per silenci negatiu (als trenta dies de la petició s'entén rebutjada), es pot presentar recurs, en el termini de trenta dies, al Tribunal Administratiu regional, que judica en primera instància. La seva resolució és apel·lable al Consell d'Estat (art. 25.5). Com es veurà quan s'estudiï la legislació regional, algunes lleis de les regions han optat per incloure algun recurs administratiu específic previ a la via jurisdiccional.

El jutge no es limita a pronunciar un veredicte sobre la legitimitat del comportament de l'Administració. L'acolliment per part del jutge administratiu del recurs comporta que el mateix jutge ordeni l'exhibició del document requerit (art. 25.6), sense haver de retornar la petició a l'Administració perquè aquesta decideixi novament sobre aquesta. Aquesta solució es justifica per la necessària satisfacció del dret de manera ràpida i efectiva.

En segon lloc, la garantia no jurisdiccional o institucional. L'article 27 de la Llei preveu la creació de la Comissione per l'accesso ai documenti amministrativi (CADA).

La CADA pot enquadrar-se dintre de la categoria dogmàtica de les autoritatsPage 138administratives independents. L'element comú d'aquest tipus d'organismes, dotats d'una normativa heterogènia, el constitueix l'eliminació de la relació de dependència jeràrquica respecte als poders de l'Estat (especialment l'executiu), que possibilita una actuació imparcial i neutral, amb finalitats de tutela respecte a determinats interessos i drets dels ciutadans que es consideren rellevants. Per poder gaudir d'independència, la normativa que els preveu els atribueix la potestat d'autodeterminació d'aspectes orgànics, funcionals i financers.³⁸

Analitzem les funcions, les potestats i la forma de designació de la CADA. Es tracta d'una Comissió instituïda per la Presidència del Consell de Ministres, amb l'atribució de funcions típiques d'aquest tipus d'organismes, bàsicament de control del funcionament de l'Administració, i de garantia de la transparència administrativa. Les funcions -com seguidament es comprovarà- només parcialment tenen relació amb el dret d'accés dels ciutadans, i ens situen d'aquesta manera davant la constatació -avançada des de les primeres planes d'aquest treball- de la necessitat de posar el dtet d'accés en el seu context: els drets d'informació administrativa i la transparència, dels quals no pot ser separat.

La Llei assenyala les funcions de vigilància, perquè es faci efectiu el principi legal de plena coneixença de l'activitat administrativa. Amb aquesta finalitat pot sol·licitar a totes les administracions informacions i documents, excepte si estan coberts pel secret d'Estat;³⁹ d'informació als òrgans constitucionals, elaborant una relació anual sobre la transparència de l'activitat de l'Administració, que presenta a les cambres i al president del Consell de Ministres; de proposta al govern de modificacions en els textos legislatius i reglamentaris tendents a garantir la màxima protecció del dret d'accés; i substitutiva de l'Administració en cas d'incompliment perllongat de l'obligació d'adoptar mesures organitzatives tendents a garantir l'aplicació de disposicions sobre autocertificacions i presentació d'actes i documents dels ciutadans a l'Administració.⁴⁰ El DPR 352, de 1992, afegeix a les funcions anteriors la de coordinar l'aplicació uniforme del dret d'accés entre les diverses administracions, i ser dipositària d'un arxiu dels reglaments que estan obligats a aprovar les diverses administracions (art. 10).

La Comissió és nomenada per Decret del president de la República a proposta del president del Consell de Ministres i està composta per setze membres entre els quals hi ha experts externs a l'Administració i parlamentaris: dos diputats i dos senadors designats pels presidents d'ambdues cambres; quatre magistrats elegits pels òrgans d'autogovern de la jurisdicció ordinària (Consiglio superiore de la Magistratura), administrativa (Consell de Presidència del Consiglio di Stato), comptable (Consell de Presidència de la Corte dei Conti) i militar (Consell de Presidència de la Magistratura Militar); i la resta designats pel president del Consell de Ministres: quatre entre altsPage 139funcionaris de l'Estat o altres ens públics; i quatre professors de matèries jurídico-administratives. La Comissió està presidida pel sots-secretari d'Estat de la Presidència del Consell de Ministres.

Ni el paper rellevant que fa el president del Consell de Ministres en el nomenament dels membres de la CADA, ni la designació de la seva presidència no impedeixen la consideració com a Administració independent, atès que per incloure-la en aquesta categoria es té en compte la composició, el sistema de funcionament, les funcions que s'hi atribueixen i el període del mandat (de tres anys). La Llei no al·ludeix en canvi a les causes de revocació.

La CADA ha estat creada seguint, encara que només de forma parcial, els passos de l'homònima Comissió francesa (Commission d'Accés aux Documents Administratifs). Aquesta, però, té altres funcions, entre les quals la de ser el primer òrgan al qual s'han d'adreçar els ciutadans en cas de rebuig per part de l'Administració del dret d'accés no és la menys important. En tot cas, la previsió d'aquesta institució implica l'atribució d'una funció de control i garantia a una categoria d'organismes diferent dels jurisdiccionals⁴¹ d'utilització relativament recent a Itàlia.⁴²

Quan estudiarem els drets d'informació administrativa a l'àmbit regional i local es completaran les referències a administracions independents de garantia estudiant les comissions creades per algunes lleis regionals, amb el nomenament i funcions no sempre coincidents amb la CADA, i el Difensore cïvico, entre les atribucions del qual figura la garantia dels drets del ciutadà davant de l'Administració.

La Llei núm. 241, de 1990, fa una remissió a la norma reglamentària per a la regulació de les mesures organitzatives idònies per a l'exercici del dret, i més genèricament per aconseguir una administració transparent (art. 22.3).

En compliment d'aquest mandat, el DPR 352, de 1992, especifica algunes mesures organitzatives com les modalitats de recopilació de les sol·licituds d'accés o les categories de documents que s'han de publicar en llocs accessibles a tothom, o els serveis destinats a assegurar tècniques àgils de recerca de documents. És el que la doctrina francesa ha anomenat «informació sobre la informació». I deixa a cada Administració en concret la valoració de l'oportunitat d'instituir una dependència de relacions amb el públic i d'informació sobre l'exercici del dret d'accés (art. 6). Com veurem en l'epígraf corresponent, alguns ens locals han disposat la creació d'aquestes oficines informatives.

Page 140

Convé que comencem estudiant la titularitat de la competència en matèria de procediment administratiu a Itàlia, com també la relació entre la Llei núm. 241, de 1990, amb les lleis regionals. La resposta que es doni a la qüestió de la titularitat de la competència en matèria de procediment administratiu determinarà la solució de la relació entre la Llei 241, de 1990, i les lleis regionals sobre el mateix objecte.

De la lectura de la CI salta a la vista la manca d'una matèria específica anomenda procediment administratiu o accés a documents (efectivament no figura a l'article 117 CI on estan enunciades les matèries de competència de les regions). La doctrina ha qualificat el procediment com a «competència transversal», perquè és instrument per a l'actuació de diverses matèries. La forma amb la qual normalment s'al·ludeix al procediment és com a principi del giusto procedimento, que la doctrina i la jurisprudència constitucional qualifiquen com a «principi general de l'ordenament jurídic»⁴³que vincula totes les tegions, però discrepen en la seva qualificació o no com a principi constitucional, pel fet que no està explícitament previst al text constitucional.

La competència sobre procediment administratiu inclou la participació en el procediment i el dret d'accés, a la llum de la definició atorgada al principi de giusto procedimento, segons el qual s'ha de disciplinar el procediment administratiu de manera que els òrgans competents puguin imposar limitacions als drets dels ciutadans només després de desenvolupar les oportunes verificacions i d'haver posat els interessats en condició d'exposar les pròpies raons tant per a la tutela dels propis interessos com a títol de col·laboració amb l'interès públic. Es tracta del principi audi alterant parlem.⁴⁴

Segons es deriva de la Sentència de la CC núm. 13, de 2 de març de 1962, el principi de «giusto procedimento» vincula les administracions de totes les regions, també les d'Estatut especial, com la Vall d'Aosta, que havia presentat el recurs davant de l'alt Tribunal.

Un cop hem vist de quina competència es tracta, cal centrar-nos, seguidament, en les potestats de les regions de desenvolupar el principi citat. Aquestes potestats són fixades, respecte a les regions d'estatuc ordinari, a l'article 29.1 de la Llei núm. 241,Page 141de 1990, on s'afirma que la regulació que facin aquestes regions de les matèries regulades a l'esmentada Llei ha de respectar-ne els principis. Així les relacions llei estatal-llei regional es poden sintetitzar en tres punts: primer, la possibilitat de regulació de les matèries disciplinades a la Llei núm. 241, de 1990, per part de les regions d'estatut ordinari; segon, ple respecte de les regions d'estatut ordinari als principis continguts a la llei; i tercer, aplicació directa dels principis de la llei estatal mentre manquí una legislació regional sobre la matèria.

Pel que fe a les regions d'estatut especial, l'article 29.2 de la Llei núm. 241, de 1990, els atorga un any des de l'entrada en vigor de la Llei de 1990 per adequar la seva normativa als principis de la Llei estatal.

En vista del que s'acaba d'assenyalar es poden precisar els criteris que s'han de tenir en compte tant a les regions d'estatut especial com a les d'estatut ordinari per compatibilitzar la Llei estatal i les regionals: en primer lloc, l'entrada en vigor de la Llei núm. 241, de 1990, implica que quedin derogades les lleis regionals sobre dret d'accés i publicitat preexistents que siguin incompatibles amb els principis generals fixats a la Llei esmentada; en segon Hoc, l'aplicació dels principis de la Llei de procediment a totes les normes que s'elaborin sobre dret de participació i dret d'accés; i, en tercer lloc, l'aplicació immediata de la Llei núm. 241 de 1990 com a norma subsidiària (també la normativa de detall), en cas de no regulació a l'àmbit regional.⁴⁵

En aquest sentit comencen ja a pronunciar-se els jutges administratius. En efecte, el TAR de Llombardia ha considerat immediatament aplicable a la regió (que encara no ha elaborat una llei sobre la matèria per adaptar la seva normativa a la Llei núm. 241, de 1990, almenys quan s'escriuen aquestes línies) la normativa estatal sobre dret d'accés.⁴⁶

Va ser significativa l'actitud de la CC en la Sentència núm. 465, de 4-13 de desembre de 1991. ⁴⁷ En aquesta Sentència es troba un pronunciament d'abast general (com obiter dictum) sobre la impossibilitat que un reglament estatal destinat a integrar i actuar lleis que continguin normes de principi desenvolupi la seva eficàcia en l'esfera de competència regional. Es tracta de la definició dels límits que té l'aplicació de la normativa estatal en matèria de dret d'accés a les regions que encara no han aprovat la llei corresponent: els reglaments estatals d'actuació no poden envair les competències regionals. En conclusió, s'ha d'aplicar directament la Llei núm. 241, de 1990, però només s'aplicaran els reglaments estatals si no contradiuen les regulacions de la regió.

Page 142

Segons els autors consultats, els principis generals no es poden reduir als principis del capítol primer (titulat precisament principi), sinó que es troben al llarg de tot l'articulat⁴⁸ i abracen la pràctica totalitat de la Llei. Aquests principis vinculen tant les regions que no han regulat encara la matèria i que necessiten una normativa sobre els aspectes previstos a la Llei, com les regions que ja disposen d'una normativa específica, la qual s'ha de contrastar amb la Llei de procediment.

Subsisteix, però, una diferència entre l'aplicació dels principis esmentats de la Llei núm. 241, de 1990, segons el tipus de regió a la qual fan referència, atès que mentre les regions d'estatut especial són obligades per la Llei a adaptar la seva legislació en el termini d'un any, per a les regions d'estatut ordinari es manté vigent el termini de noranta dies previst a l'art. 10 de la Llei núm. 62, de 10 de febrer de 1953.⁴⁹

Un cop s'han analitzat els aspectes compecencials, és hora de fer un pas endavant i preguntar-nos per l'existència o no de principis com el de publicitat de l'acció administrativa, que serien aspectes integrants del principi de giusto procedimento que hem estudiat i relacionats amb el principi constitucional de participació. I també la regulació d'institucions i estructures administratives que realitzen els principis, o de drets reconeguts als ciutadans (als drets dels parlamentaris farem només una breu referència) amb especial deteniment en el dret d'accés a documents. I al mateix temps es tracta de veure quin tipus de normes contenen aquests principis, institucions i drets: els estatuts regionals, les lleis regionals dedicades al procediment administratiu o al dret d'informació explícitament, o bé les lleis regionals reguladores de matèries específiques (medi ambient, sanitat, ordenació territorial, drets dels consumidors, etc.) amb procediments i institucions concrets d'informació i participació,

A l'efecte del dret d'informació administrativa⁵⁰ hem de distingir entre les regions d'estatut especial i les d'estatut ordinari.

Les regions d'estatut especial (Sicília, Sardenya, Trentino-Alto Adige, Friül-Venècia Júlia i Vall d'Aosta) varen aprovar els estatuts respectius els primers anys d'entrada en vigor de la Constitució.⁵¹ La resta de les regions van haver d'esperar a les primeries de la dècada dels setanta per disposar de la norma institucional bàsica de la regió. Aquest període de temps que separa uns i altres estatuts es tradueix també enPage 143diferències entre les previsions d'uns i altres. Així, els principis participatiu i de transparència gairebé no troben lloc als estatuts de la primera època (com hem vist que no el trobaven a la Constitució). En efecte, no apareix en aquests estatuts cap referència als drets d'informació administrativa ni a les seves concrecions en drets i institucions, exceptuant una modalitat del principi de publicitat que ja trobem a l'Estat liberal de dret: la menció que en tots ells es fa de l'obligació de publicació de lleis regionals i reglaments al respectiu Bollettino Ufficiale regional, com a condició necessària per a la seva entrada en vigor, un cop hagin estat promulgats.⁵²

En canvi, són abundants les referències als principis d'informació en els estatuts ordinaris que podem anomenar de la segona etapa. Com ha assenyalat el professor Merusi, el principi de participació va ser una de les poques conseqüències institucionals del seixanta vuit.⁵³

El nou Estatut de la regió de l'Emília-Romanya (Llei núm. 336, de 9 de novembre de 1990) representa una tercera etapa en l'evolució dels estatuts regionals i comporta, alhora, un canvi de tendència respecte als estatuts dels anys setanta, i, en concrec, de l'Estatut anterior d'aquesta regió. És un Estatut més curt (52 articles contra els 70 de l'anterior), amb menys disposicions programàtiques i menys detallista en la regulació dels òrgans de la regió. Aquestes característiques generals són predicables dels instituts de la informació. Hem d'entendre, a partir de les consideracions efectuades, que a l'Estatut de l'Emília-Romanya s'ha produït un retrocés en la previsió dels drets d'informació administrativa? Com tindrem ocasió de veure al llarg de les pròximes planes, una conclusió d'aquest gènere seria precipitada i incorrecta. En tot cas el contingut d'aquest nou Estatut ha après de l'experiència política i jurídica dels estatuts dels anys setanta, la qual s'ha tingut en compte a l'hora de preveure l'organització institucional, les relacions entre els òrgans de la regió i les seves atribucions.

Volem subratllar el caràcter coetani de l'Estatut de l'Emília-Romanya amb les lleis de procediment administratiu i autonomies locals (les lleis a les quals estem dedicant la nostra atenció), totes elles de 1990. El fet de ser lleis aprovades per un mateix Parlament en una mateixa legislatura no és un fet intranscendental a l'hora d'analitzar i comparar les seves disposicions.

Els estatuts de totes les regions, que no van ser aprovats per llei constitucional (conegudes com a regions d'estatut ordinari) contenen diverses referències en matèria de drets d'informació dels ciutadans sobre l'activitat dels poders públics regionals. Ja sigui una previsió general pel que fa a principis informadors de la vida política, legislativa i administrativa de la regió, ja sigui pel que fa a regulació de drets i institucions concrets. Però tant respecte als uns com als altres, per sobre de les diferències es pot posar de manifest el caràcter substancialment unitari de les figures delineades.⁵⁴

Pel que ra als principis, molts estatuts coincideixen en la regulació del principi de publicitat dels actes administratius i el més general principi d'informació de l'acti-Page 144vitat administrativa.⁵⁵ Una formulació en aquest sentit del principi d'informació es troba a l'Estatut de l'Emília-Romanya, quan disposa que la Regió «garantisce la ampia informazione sulla propria attività, come presupposto per una effettiva partecipazione delia comunità regionale» (art. 5.2). S'insisteix, en aquest i altres estatuts,⁵⁶ en el lligam existent entre informació i participació, de la que aquella és premisa,⁵⁷ i, per tant, en el caràcter funcional de l'exercici del dret d'informació per al desenvolupament d'una efectiva participació ciutadana.

Ja en el terreny de les especificacions de l'esmentat principi apareix l'obligació de publicació de les normes i actes administratius als Butlletins Oficials de cada Regió,⁵⁸ la motivació de les resolucions;⁵⁹ la materialització del deure d'informació de les autoritats regionals en la menció que es fa a la utilització dels mitjans de comunicació de masses o del contacte directe entre autoritats i ciutadans a efectes informatius;⁶⁰ i el dret dels ciutadans d'accedir als documents o fonts d'informació en general i extreure'n còpia. ⁶¹ Ressaltem la previsió més completa que sobre el dret d'accés a documents en possessió de l'Administració conté l'Estatut de la Toscana, el qual preveu els seus límits: el respecte dels drets constitucionalment garantits als ciutadans i la reserva necessària per al bon funcionament de l'Administració regional (art. 72.3).⁶² En general, es tracta, però, de l'enunciació de principis i drets. El seu desenvolupament, la fixació dels subjectes i facultats, dels límits i garanties, es deixa a la llei regional, per mitjà d'un reenvíament explícit.

Alguns estatuts distingeixen l'accés dels ciutadans als documents administratius, al qual fins ara ens hem referit, de l'accés dels parlamentaris regionals a les dependències administratives i als ens i empreses públiques per obtenir informació i extreurePage 145còpia dels actes preparatoris i resolucions administratives que estan en possessió de l'Administració regional, com és el cas del nou Estatut de l'Emília-Romanya (art. 93) i de la Toscana (art. 10). En aquests casos el dret d'accés a la informació està dotat d'un menor nombre de límits oposables al seu exercici, puix que no es pot fer valer enfront dels parlamentaris o consiglieri el secret d'ofici (art. 9.3, Estatut Emília-Romanya i 62, in fine, i 10.5 E. Toscana). Es tracta d'un dret instrumental respecte a l'exercici de les funcions d'investigació i control que reconeixen els mateixos estatuts als parlamentaris. ⁶³

Hem vist fins ara com els estatuts regionals o bé ometen tota al·lusió substancial al dret d'informació (regions d'estatut especial) o bé contenen normes que enuncien principis i disposicions que fan necessària l'especificació legislativa. És ara l'hora d'abordar com s'ha realitzat aquesta concreció.

A Itàlia, la Llei d'autonomies locals conté una anticipació per als ens locals de la normativa general que va ser aprovada al cap de poc temps amb la Llei núm. 241, de 1990. L'existència d'una normativa específica en matèria d'informació als ens locals planteja l'adequació entre la legislació local especial i la legislació general de procediment administratiu, quan afecten matèries regulades a totes dues, com és el cas del dret d'accés a documents.

L'article 4 de la Llei núm. 142, de 1990 (LAL), estableix entre els continguts obligatoris dels estatuts municipals i provincials la regulació de fes formes de participació popular, com també l'accés dels ciutadans a les informacions i al procediment administratiu, seguint els mandats de la LAL.⁷⁷

En efecte, la LAL dedica el capítol III a la previsió de les institucions de laPage 153participació, entesa de forma àmplia, puix que inclou, a més de les formes de participació en el procediment administratiu, el referèndum consultiu, les diverses formes d'accés a la informació, l'acció popular i el difensore civico.

Abans de començar l'estudi més aprofundit de les modalitats d'informació i publicitat administratives volem ressaltar dues característiques generals d'aquesta Llei: en primer lloc, es tracta d'una normativa principia!, que deixa l'especificació de les institucions jurídiques, els seus procediments d'admissió i les garanties per al seu exercici als estatuts i reglaments de municipis i províncies. I en segon lloc, ens trobem davant d'una regulació que -pel que fa als principis- aspira a ser completa, i anar més enllà de les previsions fragmentàries de la legislació anterior, reduïda a determinats aspectes del dret de participació. Com s'ha fet fins ara per a l'Estat i les regions, distingirem per a l'estudi del dret d'informació administrativa els antecedents i la legislació vigent, però prèviament cal que en referim a la relació entre la Llei núm. 241, de 1990, i la LAL.

Pel que fa als ens locals, la Llei núm. 241, de 1990, únicament conté una referència i a més obscura, no d'aplicació de la totalitat de la llei, sinó només pel que fa al capítol V -precisament el dret d'accés a documents- l'article 23 disposa l'extensió d'aquells preceptes a l'Administració de l'Estat, «ivi compresi le aziende autonome, gli enti pubblici ed i concessionari di pubblici servizi». La doctrina administrat i vista italiana ha discutit si el terme «ens públic» ultrapassa l'Administració de l'Estat per abraçar també les administracions de les regions i dels ens locals. I si inclou a la vegada, juntament amb els òrgans administratius, els ens públics estatals de caire econòmic o prestadors de serveis, almenys en l'activitat organitzativa.⁷⁸ Alguns autors discrepen respecte a l'aplicació als ens locals de la normativa del dret d'accés.⁷⁹ Sembla imposar-se una resposta afirmativa, confirmada per la voluntat del legislador.⁸⁰ Però en tot cas cal cercar una solució general, vàlida per a tota la Llei i no solament per a un dels seus capítols.⁸¹

Page 154

Una resposta afirmativa a l'extensió de la Llei esmentada als ens locals trasllada la qüestió de la relació entre les dues lleis a la comparació entre una i altra, per veure els punts de coincidència i els de discrepància. Per a la seva anàlisi detallada ens remetem al que s'assenyalarà a l'epígraf dedicat a la LAL. Avancem únicament la manca de sintonia que existeix en matèria d'accés a documents, en relació amb la titularitat i amb els límits del dret d'accés.

La doctrina sembla inclinar-se per l'harmonització interpretativa o integració de les dues lleis en examen, i quan aquesta no és possible, prefereix optar per la preferència de la llei especial, o el que és el mateix, per aplicar la LAL. D'aquesta manera la Llei núm. 241, de 1990, constituiria el mínim inalterable de reconeixement del dret de participació i dret d'accés, que els ens locals poden superar ampliant (com fa amb els titulars dels drets, que es reconeix a tots els ciutadans i no solament als interessats); o deixar igual (com les facultats del dret d'accés: examen i extracció de còpia); o fer una remissió a la Llei 241 de 1990 (com passa per a alguns límits del dret d'accés); o ometre la institució (com la CADA). El que no pot fer en cap cas és restringir el règim jurídic dels drets tal i com està previst a la Llei núm. 241, de 1990.⁸²

La regulació del dret d'accés a documents administratius s'ha portat a terme en l'àmbit de la legislació local a Itàlia per mitjà de diversos decrets des de 1911 (per primera vegada a l'art. 82 del RD núm. 297, de 12 de febrer de 1911). S'especifica a 1934, sota el règim feixista (RD núm. 383, de 3 de març, art. 62.5, text unitari de municipis i províncies) amb el reconeixement del dret de «tot contribuent» a l'extracció de còpia de les deliberacions del Consiglio i la Giunta municipals (òrgan de representació i de govern, respectivament), legitimació que la jurisprudència constitucional durant la República entendrà referida a tots els ciutadans, superant tota mena de discriminació d'arrel censitària.⁸³

D'altra banda, i en relació amb els representants, el 1915 (RD núm. 148, de 4 de febrer) es disposa el principi de cognoscibilitat dels documents per part dels regidors. Ja hem al·ludit a les disposicions sectorials, entre les quals només citem per la seva incidència en l'àmbit local la Llei urbanística núm. 765, de 6 d'agost de 1967 (art. 10), que preveu el dret d'inspecció de determinades sol·licituds i resolucions per part dels ciutadans.

Mereix una menció especial la previsió portada a terme per la Llei núm. 816, de 28 de desembre de 1985, sobre l'estatut dels administradors locals. Encara que no fos el lloc adequat per regular el dret d'accés dels ciutadans, per l'objecte de la llei,⁸⁴ el cert és que aquesta norma conté dues disposicions rellevants per al nostre estudi: d'una banda, el reconeixement del dret dels regidors d'examen de les resolucionsPage 155adoptades per l'ens i dels actes preparatoris, com també d'accedir a totes les informacions necessàries per a l'exercici del seu mandat representatiu (art 24); i de l'altra, el dret dels ciutadans d'examinar les resolucions administratives adoptades per l'Administració local (art. 25). Aquest n'és, sintèticament, el contingut i, implícitament, els límits. Analitzem-los de forma més detallada.

En compliment del que disposa l'art. 128 CI, el legislador ha aprovat la LAL reguladora dels principis d'actuació i de l'organització dels ens locals. Entre els continguts de la LAL apareix la previsió del dret d'accés a la informació, als actes administratius i a les estructures i serveis de l'Administració, com també el principi de publicitat dels actes de l'Administració (art. 7. 3, 4 i 5).

Es tracta, per tant, d'una normativa que conté una pluralitat de drets i princi-1 pis específics. D'aquí que estudiem separadament el principi de publicitat dels actes, i el dret d'accés a actes administratius, informacions i a dependències de l'Administració.

Abans, però, ressaltem com aquesta Llei en matèria de dret d'accés a documents i actes administratius deroga, juntament amb la Llei núm. 241 de 1990, la normativa anteriorment vigent, a la qual hem fet esment a l'epígraf precedent, en particular l'article 25 de la Llei de 1985. Pel que fa a l'accés a informacions i a estructures, no n'hi ha precedents en el dret italià d'ens locals.

Amb posterioritat a l'entrada en vigor de la LAL els municipis i províncies han aprovat els estatuts respectius en compliment del seu article 4. L'aprovació dels reglaments està encara pendent a la majoria d'ens locals. Queda fora de l'objecte del nostre estudi una anàlisi detallada del contingut d'uns i altres en matèria de principi dePage 160publicitat i dret d'accés.⁹⁸ Cal tenir present com la llei parla d'estatuts (art. 4.2) i de reglaments (art. 7.4 i 5), de forma diferenciada. Als primers correspon la regulació dels principis que han d'inspirar la disciplina reglamentària de detall en relació amb el dret d'accés.

Només volem subratllar les principals línies tendencials desenvolupades per províncies i municipis. S'han pres com a referència els estatuts municipals de Pisa, Lucca i Siena, que són capitals de província, i el de Florència, capital de la regió de la Toscana; i els provincials de Livorno i Pisa.

1. Tots els estatuts consultats inclouen entre les seves disposicions programàtiques i de principis generals una referència a la transparència i/o informació administratives al costat de la participació, que després concreten al llarg de l'articulat.

2. El principi de publicitat apareix especificat en l'exigència de publicació dels actes del municipi o la província, sigui en el butlletí oficial municipal o provincial, sigui en el taulell d'anuncis (albo pretorio). Es fa referència explícita a les excepcions del principi, que coincideixen amb les del dret d'accés, i que poden ser de caràcter general com les basades en la voluntat de protegir el secret o la prohibició de divulgació de la norma, com també els actes preparatoris en el curs de la formació de la resolució; o de caràcter particular, com l'exclusió dels no interessats de l'accés a documents que afecten drets de riservatezza. S'afegeixen, de vegades, algunes causes que comporten donar un ampli marge de discrecionalitat a l'autoritat local i que no figuren a la LAL, com l'exclusió de la publicitat d'actes perjudicials per a l'acció administrativa (Lucca, art. 13), que a la Llei núm. 241, de 1990, només era raó de diferiment.

3. Es reconeix àmpliament, i seguint de molt a prop les disposicions de la LAL, el dret d'accés als actes que estan en possessió de l'Administració, superant el simple accés a actes administratius i donant entrada a informacions que tenen un origen extern a l'ens públic; i també l'accés a serveis o dependències locals que alguns estatuts estenen als ciutadans, a més de permetre'l (com fa la Llei) per als ens, organitzacions de voluntariat i associacions. La terminologia utilitzada és diversa: actes, documents, informacions; el contingut normatiu acostuma a coincidir.

   Alguns estatuts exigeixen la motivació de la sol·licitud, que no demana la LAL.⁹⁹ D'altres introdueixen l'exigència de presència d'un interès per poder accedir als ac-tes.¹⁰⁰

4. Els estatuts preveuen, a diferència de la LAL, un conjunt de mesures complementàries del dret d'accés i de caràcter estructural, com la creació i posada en funcionament d'oficines d'informació als ciutadans, o de dependències administratives amb la finalitat de recollir i canalitzar les sol·licituds dels ciutadans (Florència, art. 86), oPage 161la utilització de mitjans de comunicació com a formes de garantir els drets prèviament reconeguts i tendir cap a la transparència en l'activitat i organització administratives.

5. El difensore civico ha estat acollit per una bona part dels estatuts dels ens locals italians, i en concret per tots els que estem estudiant. Poden diferir els requisits del seu nomenament, les prerrogatives i la seva relació amb els òrgans político-adminis-tratius del municipi o la província, però coincideixen tots a preveure, entre les seves funcions, la de control de l'activitat administrativa, i la de garantia dels drets del ciutadà, entre els quals se cita expressament el d'accés (Siena, art. 112), com també la garantia dels principis de bon funcionament i imparcialitat de l'Administració. Amb aquest propòsit redacten informes i una memòria anual sobre l'estat de l'Administració; poden rebre sol·licituds dels ciutadans; estan facultats per accedir als documents en possessió de l'Administració sense limitacions de secret d'ofici; i també poden actuar com a òrgan previ supletori dels jurisdiccionals si ho demana un ciutadà al qual s'ha negat el dret d'accés, com hem vist en alguna llei regional (garantia no jurisdiccional del dret d'accés).

   Totes les qüestions esmentades han de ser concretades en els diferents reglaments locals que es redactin en compliment legislatiu i per completar els estatuts municipals i provincials. Però del que s'ha observat fins ara es desprèn un seguiment general de la LAL i de la Llei 241, de 1990, amb escasses innovacions rellevants en matèria de drets d'informació administrativa.

   ------------------------------------------------------

   [1] Recordi's que en el document elaborat per la Comissió tècnica presidida pel professor M. Nigro, nomenada pel president del Consell de Ministres B. Craxi per elaborar un avantprojecte de llei de procediment administratiu, figuraven dues propostes diferents: una de llei de procediment administra-cio, i una altra, una llei específica d'accés a documents. Finalment el projecte de llei que va presentar el govern a les Cambres va unificar els dos textos en un únic projecte. G. Pastori, a «II diritto di accesso ai documenti amministrativi in Italia», Amministrare, núm. 1, 1986, pàg. 147-153, analitza el contingut de les propostes que van culminar en la Llei núm. 241 de 1990.

   [2] L'article 13 del Decret del president de la República (a partir d'ara DPR) núm. 352 de 1992 de desenvolupament de la Llei núm. 241 de 1990 preveu un règim transitori segons el qual el dret d'accés del capítol V entrarà en vigor un cop hagi transcorregut un any sense l'aprovació dets reglaments.

   [3] La jurisprudència dels tribunals administratius regionals -a partir d'ara TAR- (que jutgen en primera instància les demandes referents al dret d'accés) i la més escassa -pel poc temps transcorregut des de l'entrada en vigor de la Llei núm. 241 de 1990- del Consiglio di Stato (coneix en segona instància) no coincideixen sobre el caràcter diferent que hem atribuït al dret d'accés vinculat a la participació en el procediment (art, 10) i la regulació general (art. 22 i ss.). La importància pràctica de la distinció està en les conseqüències que se'n deriven respecte a la seva immediata entrada en vigor i consegüent possibilitat d'activar el sistema de tutela jurisdiccional (de l'art. 25.5), com succeeix respecte al dret d'accés a actes del procediment de l'art. 10 en el cas de considerar-los diferents; o, per contra, si es considera un mateix dret sotmès a un únic règim jurídic es veu afectada la seva entrada en vigor per allò que disposa l'art. 31, segons el qual el capítol V de la Llei (art. 22 i ss.) roman suspès en tant no es dictin els Decrets previstos a l'art. 24 sobre l'exercici i limitacions del dret. Del sentit de les sentències examinades preval la primera de les orientacions citades, és a dir, la diferència de règim jurídic d'un i altre dret d'accés. Entre les sentències dels TAR que s'inclinen per diferenciar un i altre dtet d'accés i que admeten, en conseqüència, la legitimitat de l'acció emparant-se en l'art. 10, cal citar la núm. 589, de 29 d'abril de 1992, Laci (/ Tribunal't Amministrativi Regionali (1TAR), 1992, pàg. 1746); núm. 1217, de 13 de maig de 1992, Laci (ITAR, 1992, pàg. 1814); núm. 278, de 21 de març de 1992, Sardenya, (ITAR, 1992, pàg. 2357); núm. 73, de 20 de febrer de 1992, Bolònia (ITAR, 1992, pàg. 1497); n 70 i 72, de 24 de gener de 1992, Laci (ITAR, 1992, pàg. 449 i 451); núm. 809, de 7 de novembre de 1991, Brescia (ITAR, 1992, pàg. 166); núm. 1892, de 9 de desembre de 1991, Laci (ITAR, 1992, pàg. 68). En sentit contrari, i, per tant, com un mateix dtet d'accés, les sentències núm. 22, de 27 de gener de 1992, Toscana (ITAR, 1992, pàg. 1151); núm. 551, de 13 de desembre de 1991, Úmbria (ITAR, 1992, pàg. 731); i la Sentència del Consiglio di Stato núm. 630, de 9 de setembre de 1992 (CdS, 1992, pàg. 1134).

   [4] Entre ells, M. S. Giannini, Istituzioni di diritto amministrativo, Giuffrè, Milà, 1981, pàg. 400. A la segona edició, 1988, no s'aborda la qüestió (vide. cap. V, part III, vol. II). També P. F. Grossi, / diritti di libertà ad uso di lezioni, Giappichelli, Turí, 1991, pàg. 208-209 implícitament inclou el dret d'accés dintre del dret d'informació, pet sostenir la illegitimitat de les disposicions estatutàries regionals que preveuen aquest dret, perquè d'acord amb els pronunciaments de la Corts Costituzionale (Sentència núm. 94 de 1977) el dret d'informació excedeix de la competència de les regions.

   [5] Giurisprudenza Costituzionale, 1, 1972, pàg. 1203.

   [6] Entre d'altres A. Meloncelli, L'informazione amministrativa, Maggioli, Rimini, 1983, pàg. 202-203 i R. Scarciglia, L'accesso ai documenti amministrativi, CEL, Gorle, 1991, pàg. 11.

   [7] A. Pizzorusso, Sistema Istituzionale del Diritto Pubblico italiana, 4' ed, Jovene, Nàpols, 1992, pàg. 405-406, distingeix el dret d'informació actiu o llibertat d'informació com una especificació de la llibertat de manifestació del pensament, del dret d'informació passiu que constitueix un dret instrumental de la llibertat de manifestació del pensament. També P. Barile, Istituzioni di diritto pubblico, 6' ed., CE-DAM, Pàdua, 1992, pàg. 643, diferencia el primer -autèntic dret subjectiu constitucional- del segon, corol·lari del primer, però interès simple no accionable i que està lligar al principi de participació. En el mateix sentit A. Pace, Problemàtica delle libertà costituzionali, 2" ed, CEDAM, Pàdua, 1992, pàg. 428.

   [8] A. Lojodice, «Informazione {diritto alla)», a Enciclopedia del Diritto, vol. XXI, Giuffrè, Milà, 1971, pàg. 482. També del mateix autor «Libertà e società dell'informazione», a diversos autors, Proble-mi attuali di Diritto Pubblico, Cucucci ed., Bari, 1990, pàg. 139.

   [9] P. Barile, «Il dovere di imparzialità delia Pubblica Ammmistrazione», Scritti di diritto costituzio-nale, CEDAM, Pàdua, 1967, pàg. 205. El mateix autor lamenta a la darrera edició del seu Manual la manca a la Constitució de regles precises sobre publicitat dels actes administratius, principi contradictori en el procediment administratiu i l'obligació de motivar les resolucions administratives, buits que ha cobert -com estem estudiant- el legislador a la Llei 241 de 1990. Vide. Istituzione Diritto Pubblico, op. cit,, pàg. 218.

   [10] G. Quadri, «Riservatezza e trasparenza nella esperienza costituzionale», a diversos autors, L'am-minislrazione pubblica tra riservatezza e trasparenza, Giuffrè, Milà, 1991, pàg. 48. Com a dret instrumental, serveix per la tutela d'altres drets i interessos legítims, en aquest sentit G. Virga, «Trasparenza delia Pubblica Amministrazione e tutela giurisdizionale del Diritto di accesso agli atti amministrativi», a diversos autors, L'Amministrazione Pubblica tra riservatezza e trasparenza, op, cit., pàg. 359-360. No obstant una cosa és que sigui un dret instrumental i altra diferent que tingui protecció jurídica en si mateix, un cop reconegut a la Llei com a dret autònom.

   [11] M. Luciani, «Nuovi diritti fondamenrali e nuovi rapporti fra cittadino e pubblica Amministrazione», Rivista critica di diritto privato, núm. 1, 1985, pàg. 67.

   [12] Aquesta qüestió ha escat llargament debatuda per la doctrina italiana. És partidari de la inclusió per mitjà de l'article 2 CI de nous drets dels ciutadans que es van plantejant en el temps A. Barbera, «Articolo 2», Commentario delia Costituzione, a cura di G. Branca, Bolònia-Roma, 1975, pàg. 50 ss. També A. Pizzorusso, Sistema istituzionale del Diritto Pubblico italiana, op. cit., pàg. 458. Per a aquests autors l'article 2 constituiria una norma oberta. Aquesta postura ha trobat ressò en alguna sentència de la CC (així la núm. 404 de 1988 —dret d'habitatge— i la núm. 561 de 1987 —llibertat sexual). Una postura matisada es troba en A. Baldasarre, «Diritti inviolabili», a diversos aucors, Enciclopedia Giuridi-ca, vol. XI, Roma, 1989, pàg. 21. Contraris a la utilització de l'article 2 com a clàusula oberta s'han mostrat A. Pace, Problematica delit libertà costituzionali, op. cit,, pàg. 4-10, per al qual el reconeixement de nous drets portaria a antinòmies insubsanables amb altres normes constitucionals; i P. Barile, Diritti dell'uomo e libertà fondamentalt, il Mulino, Bolònia, 1984, pàg. 54-56, que prefereix ampliar l'eix de facultats de cada dret reconegut a la Constitució. També en contra es pot consultar la sentència de la CC núm. 283 de 1987 —dret a una justa imposició tributària.

   [13] E. Dalfino i L. Paccione, «Basi per il diritto soggettivo di partecipazione nel procedimento amministrativo», il Fort italiana, part V, 1992, pàg. 379.

   [14] Han estat diversos els intents de «institucionalitzar el dret d'accés a documents des dels debats constituents. La Comissió Forti instituïda el 1945 per estudiar la reorganització de l'Estat assenyalava a la Relazione all'Assemblea costituente (vol. I, Roma, 1946, pàg. 142) la necessitat d'afirmar el «diritto del attadino avere visions e copia degli atti amministrativi». Quaranta anys després, la Comissió Parlamentària Bozzi per a les reformes institucionals a 1983 havia proposat la introducció de l'article 21 bis CI que preveia explícitament el dret d'accés a documents administratius en els termes següents: «Ne; limiti e nei modi stabiliti dalla legge, tutti hanno il diritto di cercare, trasmettere e ricevere informazioni, nonché di accedere ai documenti e agli atti amministrativi che li riguardano. Sono vietati la racolta e l'uso di informazioni che implichino discriminazioni o lesioni dei diritti fondamentali delia persona», Relazione della Comissioní Parlamentare per te Riforme ïstituzionali, IX legislatura, pàg. 471.

   [15] G. Pastori, «I diritti di informazione di cui alla legge núm. 816/85 e la loro attuazione», Scritti in onore di M.S. Giannini, vol. III, Giuffrè, Milà, 1988, pàg. 594.

   [16] Es cracca d'un òrgan tècnic auxiliar del Ministeri amb funcions consultives i de proposta.

   [17] És significatiu el pronunciament de la Sentència del TAR Carània-Sicília de 9 d'abril de 1991 núm. 118, en la qual es qualifica el dret d'informació de l'article 14 de la Llei examinada com a dret públic subjectiu; es recorden els seus fins dels que és instrument: la participació i la defensa en judici; i es concreta la relació entre la Llei 349 de 1986 i la LPA com de llei especial-llei general (ITAR, 1991, pàg. 2050).

   [18] S. Labriola, «Diritto di accesso alla informazione del cittadino e doveri delia pubblica amminis-trazione nella legge istitutiva del Ministero dell'Ambiente», Scritti Giannini, vol. II, Giuffrè, Milà, 1988, pàg. 273-274. Per contra, subrarlla el caràcter genèric del reconeixement del dret i la necessitat de normes d'actuació del mateix S. Grassi, «Considerazioni introdurtive su libertà di informazione e tutela dell'ambiente», a diversos autors, Nuove dimensioni nei diritti di libertà, CEDAM, Pàdua, 1990, pàg. 3l6 ss.

   [19] Article 12: «Sono coperti dal segreto di stato gli atti e documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recar danno alla integrità dello stato demacratico, anche in relazione ad acordi internazio-nali, alta difesa delle istituzioni poste dalla CI a suo fondamento, al libero esercicio delle funzioni degli organ't costituzionali, alla independenza dello stato rispetto ag/i altri stati e alla relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello stato. In nessun caso possono essere oggetto di segreto di stato fatti eversivi dell'ordine costituzio-nale». Es por veure la crítica a la Llei —encara vigent— de M. Ricciardi, «Appunti su segteto di stato e principio di trasparenza», Política del Diritto, núm. 1, 1993, pàg. 44-46.

   [20] DPR 10 de gener de 1957 núm. 3 que ha quedat reformat per la Llei núm. 241 de 1990, art. 28.

   [21] Sentència del Consell d'Estat de 10 de juny de 1980 núm. 22 i (Consiglio di Stato, I parc, 1980, pàg. 816 i ss.)

   [22] Una reflexió sobre la necessirar d'aquesta disciplina a Itàlia es por trobar a S. Cassese, «La disciplina legislativa del procedimento amministrativo. Una analisi comparata.», a diversos autors, La trasparenza amministrativa a due anni dalla legge 7 agosto 1990 núm. 241. Atti del Convegno, Siena, 1992, Mondo economico, 1993, pàg. 7-11.

   [23] M. Nigro, «II procedimenro amministracivo fra inerzia legislativa e trasformazione dell´ammi-nistrazione (A proposito di un ricente disegno di legge)», a diversos autors, Il procedimento amministrativo fra inerzia legislativa e trasformazione dell'amministrazione, Atti Convegno Messina, 1988, Gïuffrè, Milà, 1990, pàg. 12-16.

   [24] Consiglio di Stato, «Parere dell'Adunanza generale», 17 de febrer de 1987, núm. 7/87, pàg. 543 i ss.

   [25] En aquest sentit es pronuncia la Sentència del Consiglio di Stato núm. 193, de 27 de març de 1992, secció VI, /l Consiglio di Stato, 1992, pàg. 495, en la qual es lliga l'exercici del drer d'accés a la cutela de situacions subjectives jurídicament reilevanrs. Entre la doctrina vide M. Cartabia, La tutela dei dirittti nel procedimento amministrativo. La legge núm. 241 del 1990 alla luce dei principi comunitari, Giuffrè, Milà, 1991, pàg. 117.

   [26] G. Corso i F. Teresi, Procediments amministrativo c acceso ai documenti, Maggioli, Rimini, 1991, pàg. 136. Contràriament recolza l'opció del legislador d'exigir un interès personal M. Cuocolo, a diversos autors, Procedimento amministrativo t diritto di accesso ai documenti, Giuffrè, Milà, pàg. 415, el qual però considera que aquest és extensible als que per llei tenen reconeguda l'acció popular en seu judicial (així pel que fa al medi ambient).

   [27] G. Arena, «Accesso ai documenti amministrativi e circolazione delle informazioni», a diversos autors, La trasparenza amministrativa a due anni dalla legge 1 agosto 1990 núm, 241, op. cit,, pàg. 27.

   [28] G. Arena, «Accesso ai documenti amministrativi e circolazione delle informazioni», op. cit., pàg. 27, critica la total absència d'una precisa disciplina reglamentària sobre això.

   [29] F. Cuocolo, Procedimento amministrativa e diritto di accesso ai documenti, op. cit., pàg. 435 critica aquesta prohibició tractant-se d'una activitat instructoria que presenta un nivell notable de publicitat.

   [30] Així l'al·lusió de l'article 24.5 a l'article 9 de la Llei núm. 121, d'l d'abril de 1981, modificat per l'article 26 de la Llei núm. 668, de 10 d'octubre de 1986, relatives a les dades informatives conservades en els arxius del Centre d'Elaboració de Dades del Ministeri de l'Interior, per a ús de la policia i de les autoritats judicials.

   [31] Es tracta de la ja coneguda distinció entte documents nominatius i no nominatius prevista a les lleis francesa (Llei 78-753, de 17 de juliol de 1978, sobte millora de les relacions entre Administració i particulars) i espanyola (Llei 30/1992, art. 37).

   [32] G. Arena, «La trasparenza amministrativa ed il diritto di accesso ai documenti amministrativi», a G. Arena (a cura de), L'accesso ai documenti amministrativi, il Mulino, Bolonya, 1991, pàg. 58 i ss.

   [33] Els pronunciaments jurisprudencials sobre l'entrada en vigor del capítol V (regulació del dret d'accés) discrepen sobte el caràcter peremptori o no del termini de sis mesos que la Llei preveu per a l'entrada en vigor dels Reglaments contenidors de les causes d'exclusió. El debat té sentit des del moment en què, transcorregut el termini, el Govern encara no havia aprovat el corresponent Decret (actualment vigent, amb data de 27 de juny de 1992). La majoria de sentències s'inclinen per la tesi de la no peremptorietat del termini i postposa l'entrada en vigor del capítol fins a l'aprovació dels reglaments. En aquest sentit es pot veure la Sentència del Consiglio di Stato, secció VI, n 193, 27 de març de 1992 (Consiglio di Stato, 1992, pàg. 495); i dels tribunals administratius regionals núm. 94, de 24 de juny de 1992, Basilicata (ITAR, 1992, pàg. 3624); núm. 379, de 15 de juny de 1992, Lazio(lTAR, 1992, pàg. 1830); núm. 55, de 7 de març de 1992, Veneto (ITAR, 1992, pàg. 1991); núm. 160, de 5 de març de 1992, Venero, II sec. (ITAR, 1992, pàg. 2006); núm. 24, de 20 de febrer de 1992, Veneto, (/rAR,1992, pàg. 1454); núm. 551, de 13 de desembre de 1991, Úmbria (ITAR, 1992, pàg. 731); núm. 723, de 26 de novembre de 1991, Catanzaro-Calàbria (ITAR, 1992, pàg. 380). Per contra, s'inclinen pel caràcter peremptori del termini, la qual cosa significa que el capítol V entrava en vigor —i per tant era al·legable la vulneració del dret d'accés davant el TAR— el 2 de març de 1991 encara que no s'haguessin elaborat els reglaments, les sentències núm. 247, de 2 de juliol de 1992, Lecce (ITAR, 1992, pàg. 3617); núm. 12, de 22 de gener de 1992, Carània (ITAR, 1992, pàg. 1249).

   [34] Alguns autors han negat l'existència d'un autèntic dret subjectiu mentre no s'hagi exercit la potestat reglamentària. D'aquesta manera el dret d'accés seria un interès legítim. Es pot veure P. Grassa-no, «Posizioni giuridiche individualbili e loro tutelabilità in sede giurisdizionale», Giurisprudenza italiana, vol. I, 1992, part. IV, pàg. 39; i G. Virga, op. cit., pàg, 360. A favor de la immediata operativitat del dret d'accés s'ha mostrat À. Savo Amodio, «II diritto di accesso agli atti degli enti locali», Il Fon amministrativo, II, 1990, pàg. 2980.

   [35] G. Arena, «Accesso ai documenti amministrativi e circolazione delle informazioni», op. cit., pàg. 28.

   [36] El Consiglio di Stato, al Dictamen previ sobre el Projecte de llei, op. cit., núm. 30, pàg. 549, es mostrava partidari d'identificar més puntualment els documents sostrets al dret d'accés de forma preventiva en els reglaments de cada Administració per evitar que les singulars dependències administratives cas per cas poguessin donar interpretacions divergents i restrictives.

   [37] G. Corso i F. Teresi, op. cit., pàg. 141.

   [38] Un estudi aprofundit sobre l'Administració independent a Itàlia es por trobar a A. Cagli, «II quadro normativo delle amministrazioni pubbliche indipendenti», Foro amministrativo, núm. 5, 1991, pàg. 1627-1663. També es pot consultar M. D'Alberti, Diritto amministrativo comparato, il Mulino, Bolonya, 1992, pàg. 144 i ss.

   [39] La Llei no preveu la possibilitat que els jutges administratius puguin requerir a l'Administració corresponent els documents negats als ciutadans, per poder valorar més correctament la decisió de l'Ad-ministració.

   [40] M. D'Alberti, op. dl., pàg. 146-147, qualifica de dèbils els poders que !a Llei atribueix a la CADA. Però reconeix que encara és aviat per avaluar-ne els resultats, posant com exemple la CADA francesa que ha assumit alts nivells d'eficàcia degut a ia credibilitat i autoritat adquirida a la ptàctica.

   [41] Itàlia, com Espanya, com a conseqüència del model de justícia administrativa francesa que ha seguit tradicionalment, ha privilegiat els remeis jurisdiccionals (contenciosos) en els conflictes entre l'Administració i els ciutadans.

   [42] A Itàlia durant la darrera dècada han proliferat organismes enquadrats dintre de tes «autoritats administratives independents». Citem com a exemples més destacats a part de la CADA i el Difensore civico en l'àmbit administratiu, la CONSOB (Commissione Nazionale per la Società e la Borsa) al sector del mercat mobiliari, creada per llei núm. 216 de 1974 i núm. 281 de 1985; l'ISVAP (Istituto per la Vigilanza Sulle Assicurazioni Private e di Interesse Collettivo) al sector de les assegurances, per Llei núm, 576 de 1982; el Garante per la Radiodiffusione e l'Editaria, a l'àmbit de la radiotelevisió, per Llei núm. 223 de 1990; i l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, a l'àmbit de la iniciativa econòmica i prorecció dels consumidors, per Llei núm. 287 de 1990.

   [43] La Constitució italiana i la jurispudència constitucional distingeixen entre els «principis generals de l'ordenament jurídic» que s'extreuen de la Constitució i que vinculen la totalitat de les regions, imposant-se, fins i tot, sobre les competències exclusives de les regions d'Estatut especial (les úniques que en tenen), i els «principis fonamentals deduïts de les lleis estatals» (les anomendes legge cornice) que vinculen el legislador regional en l'exercici de competències concurrents (de l'article 117 CI bàsicament), sigui de les regions d'Estatut especial com ordinari, però no el legislador de les regions d'estatut especial en exercici de competències exclusives. Per a un complet estudi d'aquesta distinció bàsica en el sistema italià de distribució de competències i de la relació entre l'Estat central i les regions es pot consultar L. Paladin, Diritto regionale, 5 ed., CEDAM, Pàdua, 1992, pàg. 65-116; S. Bartole, F. Mastragostino, L. Vandelli, he autonomie territoriale, 3 ed., il Mulino, Bolònia, 1991, pàg. 145-175; F. Cuocolo, Diritto regionals italiana, UTET, Turí, 1991, pàg 104-167; i T. Martines i A, Ruggeri, Lineamenti di diritto regionale, Giuffrè, Milà, 1987, pàg. 121 i ss.

   [44] Per a un estudi detallat sobre el principi esmentat es pot consultar G. Roehrssen, «II giusto procedimento nel quadro dei principi costituzionale», a diversos autors, La disciplina generale del procedi-mento ammimstrativo, Giuffrè, Milà, 1989, pàgs 51-105.

   [45] Així es desprèn del dictamen del Consiglio di Stato, op. cit., núm. 36, pàg. 552. La Sentència de la Corte Costituzionale núm. 214, de 22 de juliol de 1985, segueix els mateixos criteris a l'hora de justificar la legitimitat constitucional d'una llei estatal que preveu disposicions de detall (i no només de principi) les quals seran eficaces fins que la regió adapti la seva legislació als nous principis dictats pel Parlament estatal, en una matèria de competència concurrent entre l'Escac i la regió de la Llombardia.

   [46] Sentènciadel TAR deMilà{IIsec.)núm. 1313, de 27 de novembre de 1991 (ITAR, 1992, pàg. 155).

   [47] Es tracta d'un conflicte de competències plantejat per la Ligúria sobre la legitimitat constitucional (per envair les seves competències) d'una circular de la Presidència de! Consell de Ministres-Ministeri de la Funció Pública enviada als ministeris i a les regions, que contenia tres esquemes de reglaments amb la finalicat de desenvolupar els art. 19 i 20 LPA, sobre activitats privades subordinades a autorització de l'Adminiscració estatal, i que demanava a les regions l'aportació de criteris per a la identificació de procediments administratius de competència regional. La CC va rebutjar el recurs al·legant que la finalitat de la circular era l'intercanvi d'informació i l'establiment d'una relació de col·laboració per evitar models procedimentals divergencs i que en cap cas no suplantava les competències de la Ligúria (Consiglio di Stato, 1991,11, pàg. 1995).

   [48] C, Gelati, «Articolo 29», a Diversos autors, Procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti, op. cit., pàg. 474 i ss. En el mateix sentit, V. De Ruvo, «Il diritto di accesso alia documenta-zione amministrativa nella legislazione regionale: un'analisi comparata», Quaderni regionali, núm. 4, Giuffrè, Milà, 1991, pàg. 1066-1070.

   [49] Llei sobte constitució i funcionament dels òrgans regionals, que ha estat modificada per la Llei núm. 1084, de 23 de desembre de 1970.

   [50] Per a un panorama global i comparat del dret d'informació en l'àmbit regional es pot consultar V. De Ruvo, «II diritto di accesso alla documentazione amministrativa nella legislazione regionale: un'analisi comparata», ep. cit., pàg. 1049-1075.

   [51] L'Estatut de Sicília s'aprova per reial decret legislatiu núm. 455 de 15 de maig de 1946 i s'adequa a la Constitució per Llei constitucional núm. 2 de 26 de febrer de 1948; el de Sardenya s'aprova per Llei constitucional núm. 3 de 26 de febrer de 1948; el de la Vall d'Aosta per Llei constirucional núm. 4, de 26 de febrer de 1948; el del Trentino-Alto Adige per Llei constitucional núm. 5, de 26 de febrer de 1948 modificat per Llei constitucional núm. 1 de 10 de novembre de 1971; el de Friül-Venècia Júlia s'aprova per Llei constitucional núm. 1 de 31 de gener de 1963.

   [52] Arcicle 13 d'Estatut de Sicília (Gazzetta Ufficiale); art. 33 Estatut de Sardenya; arc. 31 Estatut de Vall d'Aosta, el qual preveu en el seu art. 22 el caràcter públic de les sessions del Consiglio; art. 50 Estatut del Trentino; i art. 32 Estatut de Friül.

   [53] F. Merusi, «La panecipazione dei cittadini alla funzione amministrativa regionale e di controllo sugli enti locali», Amministrare, núm. 1-2, Giuffrè, 1977, pàg. 11.

   [54] A. Russo, «Il diritco all'informazione nell'ordinamento regionale», Política del diritto, vol. I, 1977, pàg. 115 ss.

   [55] Gairebé tots els estatuts regionals contenen referències a la informació de l'activitat regional o publicitat de l'activitat administrativa ja sigui en un dels títols iniciats on es troben els principis generals (art. 5.2, Emilia-Romanya; art. 8, Piemont; art., 11 Úmbria) ja sigui en el títol corresponent a l'Administració o a la participació (art. 53 i 65, Abruzzo; art. 47, Basilicata; art. 48, Laci; art. 15, Ligúria; art. 46, Llombardia; art. 42, Molise; art. 72, Toscana). Per contra, l'Estatut de la Pullia no conté cap disposició general sobre els drets d'informació, passant directament a la previsió d'algunes concretes -i escasses- institucions.

   [56] Art. 54, Llombardia; art, 11 Úmbria; art. 35, Veneco.

   [57] L. Vandelli, «Articolo 5», a diversos autors, Commento alla L. 9 novembre 1990, núm.336, Statuto delia regione Emilia-Romagna, Regions e governo locale, núm. 1, 1991, pàg. 17-18.

   [58] Art. 57, Marche; art 50, Molise; art. 65, Piemont; art. 65, Pulla. En tots els articles esmentats s'al·ludeix a l'obligació de notificació. D'altra banda alguns estatuts preveuen la publicació de lleis i reglaments regionals: art. 44 Basilica-ra; art. 34 Calàbria; art. 45 Campània; Emília-Romanya 28; art. 31, Laci; art. 43 i 44, Llombardia; art. 59, Pulla; art. 28 i 29, Toscana; art. 64 i 66, Úmbria; arr, 43, Veneto. Una regulació de lleis, reglaments i determinats actes administratius es pot trobar a l'art. 56, Ligúria.

   [59] Així, art. 53, Abruzzo; art. 47, Basilicata; art. 46, Llombardia; art. 53, Veneto.

   [60] Article 48, Calàbria; art. 54, Llombardia; art. 42, Molise; art. 35, Veneto.

   [61] Els estatuts al·ludeixen als ciutadans com a subjectes titulars del dret. Es pot veure art. 53, Abruzzo; art. 47, Basilicata; art. 44, Emília-Romanya; art. 15, Ligúria; art. 46, Llombardia; art. 57, Marche; art 48, Molise; art. 65, Piemont; art. 65, Pulla (que individualitza els subjectes actius en els electors). L'art 60 de Toscana distingeix 1' accés dels ciutadans als actes administratius de l'accés dels interessats als accés del procediment. Moltes d'aquestes previsions fan una remissió explícita a la llei regional per a la regulació de l'esmentat dret.

   [62] P.Caretti, «La partecipazione e gli istituti di democrazia directa», a diversos autors, La regione in Toscana, 2 ed.,Giuffrè, Milà, 1987, pàg. 66. Aquest autor inclou el dret d'accés a les fonts d'informació dintre de les institucions de participació.

   [63] P.Caretti, «Partecipazione, iniciativa e referendum», a diversos autors, Commento allo statuto della regione Toscana. Gli statuti regionali, Giuffrè, Milà, 1972, pàg. 504.

   [64] R. Scarciglia, op. cit., pàg. 42, el qual dedica una àmplia atenció a la descripció de les lleis regionals en matèria de dret d'informació administrativa (pàg- 42-54).

   [65] Llei regional de Laci núm. 43, de 12 de setembre de 1986; Llei regional de Llombardia núm. 64, de 10 de desembre de 1986; Llei regional de Marche núm. 19, de 21 d'abril de 1987; i Llei regional de Trentino-Alto Adige núm. 4, de 14 de juny de 1986. Per Llei regional de Laci núm. 74, de 18 de novembre de 1991, es modifica la Llei núm. 36, d'11 d'abril de 1985, i es fa en el seu article 6 una remissió a les lleis estata´s del Ministeri de l'Ambient i de procediment administratiu pel que fa a l'accés als actes administratius en relació amb la tutela ambiental.

   [66] Llei regional del Laci núm, 63, de 6 de desembre de 1979.

   [67] Llei regional de Llombardia núm. 48, de 16 de setembre de 1988; Toscana, núm. 36, d'l de juny de 1983; i Úmbria núm. 27, de 20 de maig de 1987 (Carta dei diritti degli utenti dei servizi delle unità locali per i servizi sanitari e socio-assistenziali dell'Umbria), arcs. 4 i 5.

   [68] Llei regional de Toscana núm. 26, de 26 de maig de 1986.

   [69] En contra d'aquesta idea s'ha mostrat A. Pace, Problematica delle libertà costituzionali, op. cit., pàg. 109, per al qual la tucela dels drets per part del difensore civico és eventual i indirecta, atès que no pot ser requerit per indagat cots els fets denunciats, i té per funció sobretoc que a les dependències públiques estiguin assegurats els principis de bon funcionament i imparcialitat de l'Administració. És a dir, ha de prevaler la funció supervisora de l'Administració sobre la garantia dels drets. En el cas del dret d'accés, però, una i altra es troben.

   [70] Llei regional de l'Emília-Romanya núm. 37, de 6 de juliol de 1984; Friiil-Venècia Júlia núm. 20, de 23 d' abril de 1981; Laci núm. 17, de 28 de febrer de 1980; Pulla núm. 38, de 9 de juliol de 1981; Sardenya núm. 4, de 17 de gener de 1989, art. 8; Toscana núm. 8, de 21 de gener de 1974; Vall d'Aosta núm. 5, de 2 de març de 1992, art. 10.2.b; Veneto núm. 28, de 6 de juny de 1988, art. 9,1.; Llei provincial de Trento de 20 de desembre de 1982, art. 4.

   [71] Llei regional de l'Emília-Romanya núm. 30, de 26 de juliol de 1988; Llombardia núm. 33, de 23 d'abril de 1985; Pulla núm. 14, de 9 de juny de 1987; i Veneto núm. 25, de 19 d'abril de 1974, i núm. 14, de 8 de maig de 1989.

   [72] Com és sabut a Itàlia els recursos administratius són facultatius des de l'entrada en vigor del DPR de 24 de novembre de 1971 núm. l 199, primant un sistema d'impugnació d'actes administratius per via jurisdiccional de caràcter directe.

   [73] Llei regional de Basilicata núm. 12, de 23 d'abril de 1992; Emília-Romanya núm. 32, de 6 de ¦ setembre de 1993; Laci núm. 57, de 22 d'octubre de 1992; Ligúria mim. 8, de 6 juny de 1991, reformada per ta núm. 31, de 10 de novembre de 1992; Marche núm. 2, de 14 de gener de 1992; Sicília núm. 10, de 30 d'abril de 1991; Trencino-Alto Adige núm. 13, de 31 de juliol de 1993; Úmbria núrn. 21, de 9 d'agosr de 1991; Vall d'Aosta núm. 59, de 6 de setembre de 1991; la Llei provincial de Bolzano núm. 15, de 22 d'octubre de 1993; i el Reglament intern del Consiglio de la Toscana, aprovat el 9 de novembre de 1994, d'accés a documents administratius del Consiglio regional.

   [74] En aquest sentit es poc consultat l'article 6 de la Llei regional d'Umbria núm. 21 de 14 de juny 1991.

   [75] Així la Llei regional de Sicília núm. 10, de 30 d'abril de 1991, art. 28.6; de la Vall d'Aosta núm. 59, de 6 de setembre de 1991, art. 24.3, davant del president de la Junta regional.

   [76] G. Vesperini, «L'attuazione della legge núm. 241/90 da parte delle regioni», La trasparenza amministrativa a due anni dalla legge 7 agosto 1990 núm, 241, Atti del Covegno, op. cit,, püg. 43-44.

   [77] Sobre els ens locals es pot consultar L. Vandelli, Ordinamento delle autonòmic íocali. Commento alta Iegge 8 giugno 1990 núm. 142, Maggioli ed., Rimini, 1990.

   [78] En aquest sentit s'ha pronunciat el Consiglio di Stato, Paren detl'Adunanza Generale, 17 de febrer de 1987, núm. 7, núm. 29, Consigtio di Stato, II, 1987, pàg. 543 i ss.

   [79] Es partidària de l'aplicació M. Terrasi, Procedimenti amministrativi e garanzie del cittadino, Jovene Napols, 1991, pàg. 87-88. Per contra, s'hi oposa G. Arena, a «La trasparenza amministrariva ed il diritto di accesso ai documenti amministrativi», a diversos autors, L'accesso ai documenti amministrativi, ep. cit., pàg. 36.

   [80] Durant la tramitació parlamentària del Projecte de llei, at Senat, davant dels dubtes expressats per alguns senadors sobre l'aplicació del capítol V (accés als documents) als ens locals, i les esmenes presentades en aquest sentit, el ministre Gaspari va fer una declaració institucional aclarint que l'expressió «ens públics» comprenia també els ens locals i regions. L'efecte de la declaració fou la retirada de les esmenes que propugnaven l'extensió de la Llei als ens esmentats. Aquest esdeveniment està explicat per A. Savo Amodio, «Il diritto di accesso agli atri degli enti locali», il Foro amministrativo, Il, 1990, pàg. 2981.

   [81] S'ha de recórrer a un criteri sistemàtic que parteixi de la interpretació conjunta amb la Llei núm. 241, de 1990. En aquest sentit Sciullo creu que l'art. 1 parla de «l'activitat administrativa» en general, sense especificar a l'activitat de quina Administració pública es refereix. I l'art. 29 al·ludeix als principis deduïbles de les disposicions de la Llei núm. 241, de 1990, com a principis generals de l'ordenament jurídic, aplicables a les regions. Però la qualificació com a principis generals té conseqüències per a totes les administracions públiques, incloses les locals. De la interpretació conjunta d'aquests preceptes es desprèn l'extensió de la Llei núm. 241, de 1990, a les diferents administracions públiques, siguin territorials siguin funcionals. Vid. G. Sciullo, «Sintonie e dissonanze fra le leggi 8 giugno 1990 núm 142 e 7 agosto 1990 núm. 241: riflessi sull'autonomia normativa locale», Il Foro amministrativo, II, 1990, pàg. 2198.

   [82] En aquest sencit coincideixen G. Sciullo, op, cit., pàg. 2216-2218; I, Franco, «Trasparenza, motivazione e responsabilità; partecipazione e diritto di accesso nella legge núm. 241 del 90. Rapporti con preesistenti normative», il Foro amministrativo, núm. 5, 1992, pàg. 1301; i G. Corso i F. Teresi, Procedimento amministrativo e accesso ai documenti, op. cit,, pàg. 34 ss.

   [83] En aquest sentit es pronuncien les sentències de la CC núm. 38, de 21 de març de 1969 i núm. 105, de 7 de maig de 1975, amb la qual cosa el dret d'accés adquireix la natura d'un dret públic subjectiu perfecte, no requerint cap posició jurídica qualificada per la legitimació.

   [84] L. Vandelli, «Articolo 7», Ordinamento delle autonomie locali, op. cit., pàg. 55.

   [85] G. Pastori, «I diritti di informazione di cui alla legge núm. 816/1985 e la loro attuazione», op. cit., pàg. 586.

   [86] No han estat gaires els municipis que han aprovat reglaments en compliment de ta Llei núm. 816, de 1985. Entre els que ho han fet, alguns han aprofitat l'ocasió per disciplinar més enllà del dret d'examen, un complet dret d'accés a les informacions en possessió de l'Administració, amb previsió dels límits a l'exercici del dret (intimitat de les persones, garantia d'eficiència de l'ens), dels terminis í procediment per l'exercici; i les formes de tutela del dret (recurs administratiu). En aquest sentit es poden consultar els reglaments de Bolonya, Catània, Cremona, Ferrara, Macerara, Modena, Perúgia, Pistoia, Rimini, Torí, Udine, Varese i Vicenza.

   [87] R.Villata, «La trasparenza dell'azione amministrativa», op. cit., pàg. 169.

   [88] A. Zucchetti, «Articolo 7», a diversos autors, Le autonomie locali, vol. I, Giuffrè, Milà, 1990, pàg. 229.

   [89] A. Zucchetci, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, Giuffrè, Milà, 1992, pàg. 97,

   [90] G. Sciullo, «Sintonie e dissonanze fra le leggi 8 giugno 1990, núm, 142 e 7 agosto 1990 núm. 241: riflessi sull'auconomia normativa locale», op. cit,, pàg. 2206.

   [91] R, Scarciglia, L'accesso ai documenti amministrativi, op. cit., pàg. 70.

   [92] Els TAR ja han tingut l'oportunitat de pronunciat-se per la plena tutelabilitat d'aquest dret, subratllant la necessitat d'assegurar a les minoties la possibilitat d'exercici de les funcions de control i col·laboració al bon funcionament de l'Administració, als quals serveix el dret d'accés. Així es pot consultar la Sentència TAR, Llombardia, Milà, I secció núm. 1287, de 12 de novembre de 1991 {1TAR, 1992, pàg. 149).

   [93] A. Zucchetti, «Articolo 7», op. cit., pàg. 235.

   [94] Es tracta d'associacions amb finalitats socials en les quals els components aporten una lliure i gratuïta col·laboració als serveis socials i assistencials públics o privats. Estan regulades per la Llei núm. 266, d' 11 d'agost de 1991. Algunes regions han aprova: lleis en matèria de voluntariat. Entre elles hi ha la Llei regional de la Ligúria núm. 15, de 28 de maig de 1992, i la Llei provincial de Trento núm. 8 de 13 de febrer de 1992. Per a un estudi doctrinal sobre el voluntariat: es pot consultar E. Rossi, «Principio di solidarità a la legge quadro sul volontariato», Giurisprudenza Costituzionale, 1992, pàg. 2348-2367. D'altra banda, la Llei del voluntariat núm. 266, de 1991, per mitjà de l'article 11, estén a les organitzacions de voluntariat les disposicions sobre accés a documents del cap ítol V de la Uei núm. 241, de 1990. Les esmentades organitzacions s'inclourien dintre l'expressió «chiunque vi abbia interesse. Es tracta d'una simple concretització de ia Llei 241 de 1990.

   [95] La Comissió Primera de la Cambra de Diputats (afers constitucionals) a la seva Indagine co-nosctiva sui problemi concernenti l'applicazione della legge 8 gingno 1990 núm. 142. Sessió de 5 de desembre de 1990, Document condusiu, Atti parlamentari, X legislatura, pàg. 6, assenyala corn els estatuts no poden deixar de contenir per als ens locals amb suficient població la disciplina de la figura del difensore civico, el qual és qualificat com a instrument essencial de participació.

   [96] F. Pucci, «Il difensore civico negli enti pubblici territoriali», Nuova rassegna, núm. 9, 1992, pàg. 1075. D'altra banda aquest autor critica la disparitat de regulacions que pot ocasionar la remissió als estatuts municipals i provincials de la seva regulació.

   [97] E. Casetta, «Brevi osservazioni sugli istituti di partecipazione previsti dalla legge sulle au-tonomie locali», Diritto e socielà, núm. 3, CEDAM, Pàdua, 1992, pàg. 489.

   [98] En aquest sentit es pot consultar el complet estudi d'A. Zucchetti, La partecipazione del cittadino nelle autonomie locali, op. cít., pàg. 61-127.

   [99] Vid. estatuts de Lucca, art. 13.6; i Siena, art. 9.

   [100] En aquest sentit l'Estatut de Florència, el qual amplia el concepte d'interès fins a admetre també l'interès de facto, art. 87.