Eficacia de los actos administrativos
| Autor | José Antonio Tardío Pato |
| Páginas | 49-62 |
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La eficacia del acto administrativo es la producción de los efectos que le son propios, comenzando con su obligado cumplimiento por el destinatario. Y se distingue entre eficacia inmediata, eficacia demorada y eficacia retroactiva.
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A la eficacia inmediata se refiere el art. 57.1 de la Ley 30/1992 cuando proclama que los actos de las Administraciones públicas producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
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Pero la preponderante, en realidad, es la eficacia demorada, porque la mayor parte de los actos administrativos tienen supeditada su eficacia a su notificación o a su publicación, según proceda. Como, igualmente, están sujetos a eficacia demorada aquellos que necesitan una aprobación superior o así lo exija el contenido del acto. Ello se establece en el art. 57.2 de la Ley 30/1992. Aunque existen algunos matices, como analizamos al referirnos a la notificación y al cómputo de los plazos.
Un ejemplo de necesidad de aprobación superior lo encontramos en el requisito que tienen las enajenaciones, gravámenes o permutas de bienes inmuebles de los entes locales cuyo valor excede del 25 % de los recursos ordinarios de presupuesto de éstos de obtener autorización del órgano competente de su Comunidad Autónoma (art. 79 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y art. 109 del RBEL), aunque puede afirmarse que de tal requisito no sólo depende la eficacia del acuerdo de la entidad local, sino también la validez del propio acto.
Un ejemplo de eficacia demorada por exigencia del contenido del acto lo encontramos en aquellos que requieren un determinado comportamiento por parte de su destinatario, como es el caso del acto de nombramiento para un cargo público o para un puesto funcionarial, que exige su aceptación y toma de posesión por el mismo. Hasta entonces no producirá efectos de antigüedad y económicos. Además, en el caso de acceso a un Cuerpo o Escala de la Función Pública, es más que un requisito de eficacia, pues constituye junto al nombramiento y otros condición de validez para la adquisición de la condición de funcionario de carrera, según el art. 62.1, letra d, de la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado público. Si no se verifica, se entenderá decaído en su derecho (SSTS de 25 de octubre de 1989, RJ 1989\7259, y 14 de octubre de 2009, RJ 2009\7520).
Como también puede constituir un ejemplo de eficacia demorada, por exigirlo el contenido del acto, el supuesto en el que éste incluya alguna condición suspensiva (J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO).
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Y la eficacia retroactiva es posible en los términos del art. 57.3 de la Ley 30/1992: "Excepcionalmente, cuando se dicten en sustitución de otros anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios ya existieran en la fecha a la que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas".
El segundo caso no requiere la anulación previa, sino simplemente que sea favorable para el interesado; que el supuesto de hecho ya exista en la fecha de retroacción de efectos; y que el mismo no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.
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Pero el primer caso (que se dicte en sustitución de otro anulado) sí que necesita que concurra, además, el supuesto primero (al incluir el precepto las conjunciones copulativas "y asimismo").
Y todavía cabe un tercer caso, mencionado en el art. 67.2 de la Ley 30/1992: que el acto cuya eficacia se retrotrae esté viciado de anulabilidad, pero todavía no ha sido anulado y se efectúe su convalidación en vía de recurso, siendo entonces posible que los efectos de tal convalidación sean retroactivos, cuando concurran las circunstancias del supuesto segundo (acto favorable, etc.).
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En cuanto al concepto y naturaleza jurídica de la notificación podemos destacar tres explicaciones.
Para la primera, la notificación es un nuevo acto administrativo por el que se pone en conocimiento del interesado un acto administrativo anterior. Supone así la existencia de dos actos administrativos diferenciados: el acto administrativo notificado y el acto administrativo de notificación del notificado (SSTS de 29 de enero de 1982, RJ 1982\48, y de 8 de julio de 1983, RJ 1983\4029; J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO, L. COSCULLUELA MONTANER). Y la disconformidad al Ordenamiento jurídico del acto notificación no afecta a la validez del acto notificado, sino sólo a su eficacia (STS de 19 de octubre de 1989, RJ 1989\7414; J. GONZÁLEZ PÉREZ y F. GONZÁLEZ NAVARRO).
Para una segunda explicación, la notificación es un simple trámite del acto administrativo notificado, que no posee carácter de acto administrativo. No obstante, también se mantiene que no es requisito de validez del acto notificado, sino de eficacia del mismo, por lo que si el acto notificado es válido y es declarativo de derechos, aunque todavía no se haya producido notificación del mismo, no podrá revocarse de oficio libremente (M. AYUSO RUIZ-TOLEDO). Y se invoca en este sentido la STS de 9 de diciembre de 1980 (RJ 1980\4991).
Para una tercera explicación, la notificación es una mera condición de eficacia de los actos notificados (J.R. PARADA VÁZQUEZ).
En la práctica, las Administraciones, o bien dictan dos actos administrativos distintos, el acto notificado y el acto-notificación, provenientes de dos órganos administrativos distintos, o bien dictan un solo acto que incluye los requisitos de la notificación y remiten al interesado en la notificación una copia firmada del mismo, procedente del órgano que dictó el acto notificado.
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El art. 57.2 de la Ley 30/1992 dice expresamente que la eficacia de los actos quedará demorada cuando esté supeditada a su notificación.
Pero E. GARCÍA DE ENTERRÍA y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ sostienen que esto se produce sólo en el caso de los actos desfavorables, ya que en relación con los favorables, la notificación ni afecta a la validez ni a la eficacia. Y citan, en este sentido, la STS de 9 de diciembre de 1980 (RJ 1980\4991), que destaca que de la falta de notificación no se derivarán más que efectos en beneficio de los interesados (Cdo. 1.º del TS) y que, al tratarse de actos declarativos de derechos, una vez dictados, aunque aún no hayan sido notificados, sólo cabe acudir para retirarlos a las facultades revocatorias permitidas por el Ordenamiento jurídico (hoy vía del art. 102.1 de la Ley 30/1992, si son nulos de pleno derecho) o a la autoimpugnación previa declaración de lesividad (hoy
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art. 103 de la misma Ley, para los actos anulables) (Cdo. 2.º del TS y 1.º de los aceptados de la Sentencia apelada).
Como también cabe citar la STS de 9 de noviembre de 1981 (RJ 1981\5025, Cdo. 1.º aceptado de la Sentencia apelada), que afirma que la falta de notificación no puede ser alegada por la Administración causante de la misma en perjuicio del interesado, no sólo por la previsión del art. 57.1 de la Ley 30/1992, de que los actos administrativos producen efectos desde la fecha en que se dicten, sino también en virtud del principio «Nemo auditur propiam turpitudinem allegans» (Nadie puede aprovecharse de sus propios errores o ilícitos), manifestado en el art. 115.2 de la LPA de 1958 y hoy art. 110.2 de la Ley 30/1992.
Y, en relación con los procedimientos conducentes a actos desfavorables, como son los sancionadores, las SSTS de 27 de abril de 2004, RJ 2004\3198, FJ 5.º, y 3 de febrero de 2010, RJ 2010\2802, FJ 9 (con referencia a procedimientos de este tipo en general, no a los tributarios, para los cuales la LGT establece expresamente el criterio contrario) indican que la eficacia a efectos de la caducidad comienza con la fecha del acuerdo de iniciación del mismo por parte de la Administración y no con la fecha de notificación de dicho acuerdo.
Luego, cabría distinguir entre eficacia para la Administración (a efectos de sus plazos, con la especialidad de los procedimientos tributarios) y eficacia para los interesados (a efectos de los suyos), con consideración del principio «Nemo auditur propiam turpitudinem allegans» (Nadie puede aprovecharse de sus propios errores o ilícitos) o del criterio de que "la inactividad en ese período corre en perjuicio de la Administración", como recoge la citada STS de 27 de abril de 2004, RJ 2004\3198, FJ 5.º.
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Es obligatoria la notificación para las resoluciones y actos administrativos (de trámite -se entiende-, al contraponerlos a las resoluciones) que afecten a derechos e intereses legítimos de los interesados en el procedimiento (art. 58.1 de la Ley 30/1992).
Así pues, tan sólo quedan excluidos los actos de trámite internos que carezcan de trascendencia frente al interesado (M. GARCÍA COBALEDA).
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El plazo de notificación es de 10 días desde la fecha en que el acto haya sido dictado (art. 58.2 de la Ley 30/1992).
El incumplimiento de tal plazo ha sido considerado por el Tribunal Supremo como mera irregularidad no invalidante (STS de 27 de abril de 1998, RJ 1998\3066, FJ 3.º).
Ahora bien, ese plazo máximo de 10 días entra dentro del plazo máximo general para resolver y notificar lo resuelto, cuyo transcurso da lugar a silencio...
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